المحور
الثالث : الأعمال الإدارية
للقيام بالوظيفة
العامة للدولة المتمثلة في إقامة و تحقيق النظام الاجتماعي الذي يتحقق عن طريق
تنظيم الحياة العامة للمجتمع و حماية كيان الجماعة و ضمان إستمراريتها و توفير
السلام الاجتماعي ، و للقيام بكل ذلك ينبغي تقسيم الوظيفة و تجزئتها على أساس مبدأ
التخصص الوظيفي و الاستقلال العضوي فتقسم إلى الوظائف التالية :
-
وظيفة
تنفيذية و تقوم بها السلطة التنفيذية .
-
وظيفة
تشريعية و تقوم بها السلطة التشريعية .
-
وظيفة
قضائية و تقوم بها السلطة القضائية .
-
وظيفة
سياسية و تقوم بها السلطة السياسية في الدولة .
و تشمل
الوظيفة التنفيذية على الوظيفة الحكومية و الوظيفة الإدارية ، و نظرا لصعوبة
التمييز بينهما نظرا لتداخلهما و تشابكهما فغنه يمكن إبراز المعالم الرئيسة بين
الوظيفية ، فتنحصر الوظيفة الحكومية بما يتعلق بمجال القيادة و التوجيه و رسم و خطط
السياسة العامة و تحديد الأهداف و المبادئ العامة و تنظيم العلاقات بين السلطات و
الهيئات العامة في الدولة و العلاقات الخارجية ، و تقوم بهذه الوظيفة الحكومة التي
تعلو و تراس السلطة الإدارية التي تقوم بالوظيفة الإدارية التي تتركز في تطبيق و
تنفيذ السياسة و الخطة العامة و إنجاز الأهداف المرسومة و تطبيق القوانين و تحقيق
الصالح العام ، و السلطة التفيذية بصدد قيامها بوظيفتها قد تأتي أعمالا إدارية
مختلفة قد تكون أعمالا إدارية مادية و قد تكون أعمالا إدارية قانونية :
الأعمال
الإدارية المادية و الأعمال الإدارية القانونية :
الأعمال
الإدارية المادية : هي مجموعة الأعمال التي تقوم بها السلطة
الإدارية بصدد القيام بوظيفتها الإدارية دون أن تقصد إحداث أثر قانوني عليها ،
ميثال ذلك هدم منزل آيل للسقوط ، و الأعمال الفنية التي يقوم بها موظفوا الدولة
مثل البناء و غيره و كذلك التعليم . . . و تنفيذ الاوامر و القرارات المختلفة أو
جر سيارة متوقفة في الطريق العام .
الأعمال
الإدارية القانونية : هي تلك الاعمال التي تقوم بها
الإدارة و هي تقصد من خلالها إحداث أثار قانونية من إنشاء أو تعديل أو إلغاء مراكز
قانونية معينة عامة أو خاصة كانت ، و تنقسم هذه الاعمال إلى نوعين :
1- أعمال
إدارية قانونية إنفرادية : أي الأعمال القانونية الصادرة من
الإدارة وحدها و بإرادتها المنفردة و هي القرارات الإدارية .
2-
الأعمال القانونية الإدارية القانونية الإتفاقية أو الرضائية :
هي الأعمال القانونية الصادرة بناء على إتفاق و تبادل الرضا بين جهة الإدارة كطرف
و الطرف الآخر شخص قانوني طبيعي او معنوي خاص أو عام .
الفصل
الأول
تمييز
القرار الإداري عن أعمال الدولة الأخرى
تمارس
الدولة وفقاً لمبدأ الفصل بين السلطات ثلاث مهام أو وظائف هي الوظيفة التشريعية
والوظيفة القضائية والوظيفة التنفيذية , فالوظيفة التشريعية تتضمن مهمة وضع
القواعد السلوكية العامة والمجردة وتختص بممارستها السلطة التشريعية , أما الوظيفة
القضائية فتتضمن الفصل في المنازعات وتختص بها السلطة القضائية .
أما
الوظيفة لتنفيذية فتختص بها السلطة التنفيذية التي تمارس أعمال مختلفة منها
الأعمال المادية كبناء المنشآت العامة وتعبيد الطرق أو بناء الجسور , كما تصدر
أعمالاً قانونية وهذه الأخيرة منها ما يصدر بإرادتها المنفردة دون مشاركة الأفراد
وهذه القرارات الإدارية , ومنها الأعمال القانونية التعاقدية التي تصدر باتفاق
أرادتين .
ومن ثم
فإن تمييز القرار الإداري ليس بالأمر السهل , فالفصل بين السلطات لا يعني الفصل
التام إذ تقتصر كل هيئة على ممارسة وظيفة خاصة , إنما تمارس بعض الأعمال الداخلة أصلا
في نشاط الهيئات الأخرى .
فالسلطة
التشريعية تمارس عملاً إدارياً عندما تصدر الميزانية والسلطة التنفيذية قد تفصل في
خصومة عن طريق المجالس الإدارية ذات الاختصاص القضائي , بينما يمارس القضاء بعض
الاختصاصات الإدارية المتعلقة بموظفي الهيئات القضائية فضلاً عن وظيفته الأصلية في
الفصل في المنازعات .
لذلك كان
من الواجب تمييز القرار الإداري عن أعمال السلطة التشريعية والسلطة القضائية , ثم
نبحث في تمييز القرار الإداري عن العمل المادي .
القرارات
الإدارية والأعمال التشريعية
القرارات
الإدارية تقبل الطعن بالإلغاء أمام القضاء الإداري وعلى العكس من ذلك فإن القوانين
لا يمكن الطعن فيها إلا بالطريق الدستوري المقرر .
ويتردد الفقه الحديث بين معيارين لتحديد صفة
العمل تشريعية أم إدارية :
اولاً :
المعيـار الشكلي : وفقاً للمعيار الشكلي أو العضوي
يتم الرجوع إلى الهيئة التي أصدرت العمل أو الإجراءات التي اتبعت في إصداره دون
النظر إلى موضوعه فإذا كان العمل صادراً من السلطة التشريعية فهو عمل تشريعي , أما
إذا كان صادراً من أحدى الهيئات الإدارية بوصفها فرعاً من فروع السلطة التنفيذية
فهو عمل إداري ومن ثم يمكن تعريف العمل الإداري وفق هذا المعيار بأنه كل عمل صادر
من فرد أو هيئة تابعة للإدارة أثناء أداء وظيفتها .
فهذا
المعيار يقف عند صفة القائم بالعمل دون أن يتعدى ذلك إلى طبيعة العمل ذاته , وهو
معيار سهل التطبيق لو التزمت كل سلطة بممارسة نشاطها وأخذت بمبدأ الفصل التام بين
السلطات , إلا أن طبيعة العمل تقتضي في أحيان كثيرة وجد نوع من التداخل والتعاون
بين السلطات مما دعى بالفقه إلى البحث عن معيار آخر للتمييز بين القرارات الإدارية
والأعمال التشريعية .
ثانياً :
المعيـار الموضوعي : يعتمد المعيار الموضوعي على طبيعة
العمل وموضوعه بصرف النظر عن الجهة التي أصدرته أو الإجراءات التي اتبعت في إصداره
فإذا تمثل العمل في قاعدة عامة مجردة فأنشأ مركزاً قانونياً عاماً اعتبر عملاً
تشريعياً أما إذا تجسد في قرار فردي يخص فرداً أو أفراداً معينين بذواتهم فأنشأ
مركزاً قانونياً خاصاً اعتبر عملاً إدارياً وينقد أنصار هذا الاتجاه المعيار
الشكلي لأنه يقف عند الشكليات وعدم الاهتمام بطبيعة العمل وجوهره , ويأتي في مقدمة
أنصار الاتجاه الموضوعي الفقيه دوجي وبونار وجيز ويؤمن هؤلاء الفقهاء بأن القانون
يقوم على فكرتين أساسيتين هما فكرتا المراكز القانونية والأعمال القانونية :
1. المراكز القانونية : وهي الحالة التي يوجد
فيها الفرد أزاء القانون وتقسم إلى قسمين :
أ-
المراكز القانونية العامة أو الموضوعية : وهو كل
مركز يكون محتواه واحد بالنسبة لطائفة معينة من الأفراد , فترسم حدوده ومعالمه
قواعد مجردة متماثلة لجميع من يشغلون هذا المركز ومثله مركز الموظف العام في
القانون العام والرجل المتزوج في القانون الخاص .
ب-
المراكز القانونية الشخصية أو الفردية : وهي
المراكز التي يحدد محتواها بالنسبة لكل فرد على حده , وهي بهذا تختلف من شخص إلى
آخر ولا يمكن أن يحدد القانون مقدماً هذه المراكز لأنها تتميز بـأنها خاصة وذاتية
ومثله مركز الدائن أو المدين في القانون الخاص ومركز المتعاقد مع الإدارة في
القانون العام .
2.
الأعمال القانونية : وتمتاز بأنها متغيرة ومتطورة بحسب الحاجة ويتم هذا التغيير
أما بإرادة المشرع أو بإرادة شاغلها ويقسم " دوجي " هذه الأعمال إلى
ثلاثة أقسام :
أ- أعمال
مشرعة : وهي كل عمل قانوني ينشئ أو يعدل أو يلغى مركزاً قانونياً عاماً أو
موضوعياً من هذه الأعمال القوانين المشرعة واللوائح والأنظمة , والتي تتضمن قواعد
تنظيمية عامة وغير شخصية .
ب- أعمال
شخصية أو ذاتية : وهي الأعمال القانونية التي تنشئ أو تتعلق
بمراكز شخصية لا يمكن تعديلها إلا بإرادة أطرافه وأوضح مثال على هذه الأعمال
العقود .
ج- أعمال
شرطية : وهي الأعمال الصادرة بصدد فرد معين وتسند إليه مركزاً عاماً , فهي
تجسيد لقاعدة عامة على حالة أو واقعة فردية , ومثاله في القانون العام قرار
التعيين في وظيفة عامة , فهذا القرار يعد عملاً شرطياً لأنه لا ينشئ للموظف مركزاً
شخصياً , لأن هذا المركز كان قائماً وسابقاً على قرارا التعيين . وبهذا المعنى فإن
العمل التشريعي عند " دوجي " هو الذي يتضمن قاعدة عامة موضوعية "
قوانين أو اللوائح " بغض النظر عن الهيئة أو الإجراءات المتبعة لإصداره , في
حين يعد إدارياً إذا اتسم بطابع الفردية وهذا يصدق على القرارات والأعمال الفردية
والأعمال الشرطية .
ويبدو أن المشرع والقضاء الفرنسيان يأخذان
بالمعيار الشكلي فالأصل أن لا يقبل الطعن بالإلغاء ضد أعمال السلطة التشريعية سواء
في القوانين أو القرارات الصادرة من البرلمان , واعتمد المشرع على ذلك في الأمر
الصادر في 31/7/1945 المنظم لمجلس الدولة, إذ نص على أن محل الطعن بسبب تجاوز
السلطة هو الأعمال الصادرة من السلطات الإدارية المختلفة .
إلا أن
القضاء الفرنسي لجأ في بعض الحالات إلى الأخذ بالمعيار الموضوعي للتمييز بين
الأعمال الإدارية والأعمال التشريعية قابلاً الطعن بالإلغاء في أعمال البرلمان
المتعلقة بتسيير الهيئة التشريعية كاللوائح الداخلية للبرلمان والقرارات الصادرة
بتعيين موظفيه , لا سيما بعد صدور الأمر النظامي في 17/11/1958 الذي سمح لموظفي
المجالس برفع المنازعات ذات الطابع الفردي إلى القضاء الإداري وهو الاتجاه الذي اعتمده القضاء الإداري المصري
فهو وأن اعتمد المعيار الشكلي قاعدة عامة في الكثير من أحكامه إلا انه اعتبر في
أحكام أخرى القرارات الصادرة من مجلس الشعب بإسقاط عضوية أحد أعضاءه عملاً إدارياً
يقبل الطعن فيه بالإلغاء .
القرارات
الإدارية والأعمال القضائية
يشترك
القضاء مع الإدارة في سعيهما الحثيث نحو تطبيق القانون وتنفيذه على الحالات
الفردية , فهما ينقلان حكم القانون من العمومية والتجريد إلى الخصوصية والواقعية
وذلك بتطبيقه على الحالات الفردية ويظهر
التشابه بينهما أيضا في أن الإدارة شأنها شأن القضاء تسهم في معظم الأحيان بوظيفة
الفصل في المنازعات من خلال نظرها في تظلمات الأفراد وفي الحالتين يكون القرار
الإداري الصادر من الإدارة والحكم القضائي الصادر من السلطة القضائية أداة لتنفيذ
القانون .
ومع هذا التقارب سعى الفقه والقضاء إلى إيجاد
معيار للتمييز بين العمل القضائي والعمل الإداري لخطورة النتائج المترتبة على
الخلط بينهما , فالقرارات الإدارية يجوز بصورة عامة إلغاؤها وتعديلها وسحبها , أما
الأحكام القضائية فطرق الطعن فيها محددة تشريعياً على سبيل الحصر .
وبرزت في
مجال التمييز بين القرارات الإدارية والأعمال القضائية نظريات عدة يمكن حصرها في
ضمن معيارين:
أولاً :
المعيــار الشكلي : يقوم هذا المعيار على أساس أن
العمل الإداري هو ذلك العمل أو القرار الذي يصدر عن فرد أو هيئة تابعة لجهة
الإدارة بصرف النظر عن مضمون وطبيعة العمل أو القرار ذاته, بينما يعد العمل
قضائياً إذا صدر عن جهة منحها القانون ولاية القضاء وفقاً لإجراءات معينة , بصرف
النظر عن مضمون وطبيعة العمل وهذا المعيار منتقد من حيث أنه ليس جل الأعمال
القضائية أحكاماً , بل أن منها ما يعد أعمالاً إدارية بطبيعتها , ومن جانب آخر نجد
أن المشرع كثيراً ما يخول الجهات الإدارية سلطة الفصل في بعض المنازعات فيكون لهذه
الجهات اختصاص قضائي وعلى هذا الأساس فإن المعيار الشكلي لا يكفي لتمييز الأعمال
الإدارية عن الأحكام القضائية .
ثانياً :
المعيار الموضوعي : المعيار الموضوعي أو المادي يقوم
على أساس النظر في موضوع وطبيعة العمل نفسه دون اعتبار بالسلطة التي أصدرته ,
واعتمد هذا المعيار عناصر عدة يتم من خلالها التوصل إلى طبيعة ومضمون العمل ,
فيكون العمل قضائياً , إذ تضمن على " أدعاء بمخالفة القانون , وحل قانوني
للمسألة المطروحة يصاغ في تقرير , وقرار هو النتيجة الحتمية للتقرير الذي انتهي
إليه القاضي " في حين يكون العمل إدارياً إذا صدر من سلطة تتمتع باختصاص
تقديري وليس من سلطة تتمتع باختصاص مقيد كما في أحكام القضاء , وأن يصدر بشكل
تلقائي وليس بناءً على طلب من الأفراد وأن يكون الغرض من العمل إشباع حاجات عامة .
ولا شك أن
هذه العناصر لا تكفي لتمييز الأعمال الإدارية عن أعمال القضاء , لأن الكثير من
قرارات الإدارة إنما يصدر عن اختصاص مقيد , وكثيراً منها لا يصدر إلا بطلب من
الأفراد والإدارة عندما تفصل في المنازعات باعتبارها جهة ذات اختصاص قضائي إنما
يقترب نشاطها من نشاط القضاء ويهدف إلى حماية النظام القانوني للدولة .
إزاء ذلك
نشأ معيار مختلط يقوم على أساس المزج بين المعيارين الشكلي والموضوعي إذ ينظر إلى
طبيعة العمل من ناحية , والشكل الذي يظهر فيه العمل والإجراءات المتبعة لصدوره من
ناحية أخرى .
والمتتبع
لأحكام مجلس الدولة في فرنسا يجد أنه يأخذ في الغالب بالمعيار الشكلي لتمييز العمل
القضائي عن القرار الإداري إلا أنه يتجه في بعض الأحيان إلى المعيار الموضوعي فهو
يمزج بين المعيارين الشكلي والموضوعي لأن العمل القضائي الذي لا يعد قراراً
إدارياً ولا يخضع للطعن أمام القضاء الإداري لا يشمل حتماً كل ما يصدر عن الجهة
القضائية ,يبدو أن القضاء الإداري المصري قد واكب هذا الاتجاه فقد قضت محكمة
القضاء الإداري : " أن شراح القانون العام قد اختلفوا في وضع معايير التفرقة
بين القرار الإداري والقرار القضائي فمنهم من أخذ بالمعيار الشكلي , ويتضمن أن
القرار القضائي هو الذي يصدر من جهة منحها القانون ولاية القضاء , ومنهم من أخذ
بالمعيار الموضوعي وهو ينتهي إلى أن القرار القضائي هو الذي يصدر في خصومة لبيان
حكم القانون فيها و بينما رأى آخرون أن يؤخذ بالمعيارين معاً – الشكلي والموضوعي –
وقد اتجه القضاء في فرنسا ثم في مصر إلى هذا الرأي الأخير وعلى أن الراجح هو الأخذ
بالمعيارين معاً مع بعض الضوابط , وبيان ذلك أن القرار القضائي يفترق عن القرار
الإداري في أن الأول يصدر من هيئة قد استمدت ولاية القضاء من قانون محدد لاختصاصها
مبين لإجراءاتها وما إذا كان ما تصدره من أحكام نهائياً أو قابلاً للطعن مع بيان
الهيئات التي تفصل في الطعن في الحالة الثانية وأن يكون هذا القرار حاسماً في
خصومة , أي في نزاع بين طرفين مع بيان القواعد التي تطبق عليه ووجه الفصل فيه".
القرارات الإدارية والأعمال
المادية
العمل
المادي مجرد واقعة مادية غير مؤثرة في المراكز القانونية التي تتصل بها, فإذا كان
وجود الأثر القانوني هو معيار القرارات
الإدارية
, فإن غيبة هذا الأثر تصبح هي معيار الأعمال المادية والأعمال المادية أما أن تكون
أفعالاً إرادية أرادتها الإدارة وتدخلت لتحقيقها , مثل الإجراءات التنفيذية التي
لا تسمو لمرتبة القرار الإداري كهدم المنازل الآيلة للسقوط تنفيذاً لقرار الإدارة
بالهدم وقد تكون أفعالاً غير إرادية تقع بطريق الخطأ والإهمال مثل حوادث السير
التي يسببها أحد موظفي الإدارة .
والأعمال
المادية لا تعتبر من قبيل الأعمال القانونية الإدارية لأنها لا ترتب آثاراً
قانونية مباشرة وتخرج هذه الأعمال عن نطاق الطعن بالإلغاء أمام القضاء الإداري وقد
قضت المحكمة الإدارية العليا في مصر بأن : " محل العمل المادي الذي لا يختص
به القضاء الإداري يكون دائماً واقعة مادية أو أجراء مثبتاً لها دون أن يقصد به
تحقيق آثار قانونية إلا ما كان منها وليد إرادة المشرع مباشرة لا أرادة جهة
الإدارة " .
وبهذا
يتميز محل العمل القانوني عن العمل المادي الذي يكون دائماً نتيجة مادية واقعية
" وعلى الرغم من ذلك فإن عدم اعتبار العمل المادي قراراً إدارياً وأن كان
يمنع الطعن فيه بالإلغاء , فأنه يصح أن يكون محلاً لمنازعة إدارية تمس مصالح
الأفراد فيكون محلاً لطلب التعويض على أساس دعوى القضاء الكامل ومن المستقر في
القضاء الإداري أن كل قرار لم يصدر عن أرادة الإدارة في أحداث أثر قانوني سلبياً
كان أن إيجابياً لا يعد قراراً أدارياً صالحاً للطعن فيه بالإلغاء ولا يعدو أن
يكون أجراءً تنفيذياً أو عملاً مادياً .
الفصل
الثاني :
تعرثف
القرار الإداري و تحديد عناصره
المبحث
الأول
تعريف
القرار الإداري
نال موضوع
القرار الإداري عناية الكثير من الفقهاء , كما أسهم القضاء الإداري في الكشف عن
الكثير من ملامحه , و رغم اختلاف تعريفات الفقه و القضاء للقرار الإداري من حيث
الألفاظ فأنه ينم عن مضمون واحد . فقد عرفه العميد " دوجي " بأنه كل عمل
إداري يصدر بقصد تعديل الأوضاع القانونية كما هي قائمة وقت صدوره أو كما تكون في
لحظة مستقبلة معينة و عرفه " بونار " بأنه كل عمل إداري يحدث تغييراً في
الأوضاع القانونية القائمة و عرفه " رفيرو " بأنه العمل الذي بواسطته
تقوم الإدارة باستعمال سلطتها في تعديل المراكز القانونية بإرادتها المنفردة.
أما في
الفقه العربي , فقد عرفه الدكتور " سامي جمال الدين " بأنه تعبير عن
الإرادة المنفردة لسلطة إدارية بقصد أحداث أثر قانوني معين ، و جاء في تعريف
الدكتور " ماجد راغب الحلو " بأن القرار الإداري هو إفصاح عن إرادة
منفردة يصدر عن سلطة إدارية ويرتب آثاراً قانونية و يتضح من هذا التعريف أن هناك
عدة شروط يجب توافرها لنكون أمام قرار إداري وهي:
- أن يصدر
القرار من سلطة إدارية وطنية .
- أن يصدر
بالإرادة المنفردة للإدارة .
- ترتيب
القرار لأثار قانونية .
أولاً :
أن يصدر القرار من سلطة إدارية وطنية :
يشترط في
القرار الإداري أن يصدر من سلطة إدارية وطنية سواء أكانت داخل حدود الدولة أو
خارجها من دون النظر إلى مركزية السلطة أو عدم مركزيتها , والعبرة في تحديد ما إذا
كانت الجهة التي أصدرت القرار وطنية أم لا ليس بجنسية أعضائها , وإنما بمصدر
السلطة التي تستمد منها ولاية إصدار القرار و لكي نكون أمام قرار إداري ينبغي أن
يصدر هذا القرار من شخص عام له الصفة الإدارية وقت إصداره ولا عبرة بتغير صفته بعد
ذلك , وهو ما يميز القرار الإداري عن الأعمال التشريعية والقضائية ك
ثانياً :
صدور القرار بالإدارة المنفردة للإدارة .
يجب أن
يصدر القرار من جانب الإدارة وحدها , وهو ما يميز القرار الإداري عن العقد الإداري
الذي يصدر باتفاق أرادتين سواء أكانت هاتين الإرادتين لشخصين من أشخاص القانون
العام أو كان أحدها لشخص من أشخاص القانون الخاص ، و القول بضرورة أن يكون العمل
الإداري صادراً من جانب الإدارة وحدها ليكتسب صفة القرار الإداري لا يعني أنه يجب
أن يصدر من فرد واحد , فقد يشترك في تكوينه أكثر من فرد كل منهم يعمل في مرحلة من
مراحل تكوينه لأن الجميع يعملون لحساب جهة إدارية واحدة .
ثالثاً :
ترتيب القرار لآثار قانونية .
لكي يكون
القرار إدارياً يجب أن يرتب آثاراً قانونية وذلك بإنشاء أو تعديل أو إلغاء مركز
قانوني معين , فإذا لم يترتب على العمل الإداري ذلك فإنه لا يعد قراراً إدارياً .
لهذا نجد
القضاء الإداري الفرنسي يشترط في القرار المطعون فيه بالإلغاء أن ينتج ضرراً برافع
الدعوى . ومن ثم تكون له مصلحة في إلغاء هذا القرار ويتطلب توفر عنصرين أساسين
للقول بوجود مصلحة للطاعن هما :
1. وجوب
تولد آثار قانونية عن القرار المطعون فيه , ومن ثم يجب استبعاد القرارات التي لا
يحدث آثاراً قانونية من نطاق دعوى الإلغاء.
2. أن
يحمل القرار قابلية أحداث آثار قانونية بنفسه .
بناءً على
ذلك فإن الأعمال التمهيدية و التقارير و المذكرات التحضرية التي تسبق اتخاذ القرار
لا تعد قرارات إدارية لعدم تحقق هذين العنصرين .
المبحث
الثاني
عناصر
القرار الإداري
يقوم
القرار الإداري على عناصر أساسية إذا لم يستوفها يكون معيباً أو غير مشروع , وقد
درج الفقه والقضاء على أنه يلزم أن يتوافر للقرار الإداري باعتباره عملاً قانونياً
خمس عناصر لينتج آثاره ويكون صحيحاً هي : الاختصاص , الشكل , السبب , المحل ,
الغاية .
أولاً :
الاختصـاص : أن توزيع الاختصاصات بين الجهات الإدارية من
الأفكار الأساسية التي يقوم عليها نظام القانون العام ويراعى فيها مصلحة الإدارة
التي تستدعي أن يتم تقسيم العمل حتى يتفرغ كل موظف لأداء المهام المناطة به على
أفضل وجه , كما أن قواعد الاختصاص تحقق مصلحة الأفراد من حيث أنه يسهل توجه
الأفراد إلى أقسام الإدارة المختلفة ويساهم في تحديد المسؤولية الناتجة عن ممارسة
الإدارة لوظيفتها و يقصد بالاختصاص القدرة على مباشرة عمل إداري معين أو تحديد
مجموعة الأعمال والتصرفات التي يكون للإدارة أن تمارسها قانوناً وعلى وجه يعتد به
، و القاعدة أن يتم تحديد اختصاصات كل عضو إداري بموجب القوانين والأنظمة ولا يجوز
تجاوز هذه الاختصاصات و إلا اعتبر القرار الصادر من هذا العضو باطلاً .
و قواعد
الاختصاص تتعلق بالنظام العام , لذلك لا يجوز لصاحب الاختصاص أن يتفق مع الأفراد
على تعديل تلك القواعد , و إلا فإن القرار الصادر مخالفاً لهذه القواعد يكون
معيباً بعيب عدم الاختصاص , ويكون لصاحب الشأن أن يطعن بهذا العيب أمام القضاء
الإداري بدعوى الإلغاء ولا يسقط الدفع بهذا العيب بالدخول في موضوع الدعوى, ويجوز
إبداؤه في أي مرحلة من مراحلها , وعلى القاضي أن يحكم بعدم الاختصاص تلقائياً لو
لم يثيره طالب الإلغاء . و القواعد القانونية المتعلقة بالاختصاص يمكن حصرها
بالعناصر الآتية : قواعد الاختصاص من حيث الأشخاص، و من حيث الموضوع و من حيث
المكان و من حيث الزمان .
ثانيـاً :
الشكــل : الشكل هو المظهر الخارجي أو الإجراءات التي تعبر بها الإدارة عن
إرادتها الملزمة للأفراد ، و الأصل أن الإدارة غير ملزمة بأن تعبر عن إرادتها بشكل
معين إلا إذا نص القانون على خلاف ذلك , وفي هذه الحالة يجب أن يتخذ القرار
الشكلية المقررة لصدوره, كأن يشترط القانون ضرورة أن يكون القرار مكتوباً , أو
استشارة جهة متخصصة قبل إصداره أو تسبيبه إلى غير ذلك من أشكال أخرى و قد درج
القضاء الإداري على التمييز بين ما إذا كانت المخالفة في الشكل والإجراءات قد
تعلقت بالشروط الجوهرية التي تمس مصالح الأفراد وبين ما إذا كانت المخالفة متعلقة
بشروط غير جوهرية لا يترتب على إهدارها مساس بمصالحهم ويترتب البطلان بالنسبة
للنوع الأول دون النوع الثاني .
1. الأشكال التي تؤثر في مشروعية القرار
الإداري : لا يمكن أن نحصر الأشكال والإجراءات التي يترتب على مخالفتها بطلان
القرار الإداري إلا أن المستقر في الفقه والقضاء الإداري أن أهم هذه الشكليات
تتعلق بشكل القرار ذاته , وتسبيبه والإجراءات التمهيدية السابقة على إصداره , والأشكال
المقررة لحماية مصالح المخاطبين بالقرار أو التي تؤثر في الضمانات المقرر للأفراد
في مواجهة الإدارة .
2.
الأشكال التي لا تؤثر في مشروعية القرار الإداري : في
المستقر في القضاء الإداري أنه لا يترتب البطلان على كل مخالفة للشكليات دون النظر
إلى طبيعة هذه المخالفة فقد أطرد القضاء على التمييز بين الأشكال الجوهرية و
الأشكال الثانوية أو غير الجوهرية ورتب البطلان على الأولى دون الثانية ، و التمييز بين أشكال الجوهرية والأشكال غير
الجوهرية مسألة تقديرية تتقرر في ضوء النصوص القانونية و رأي المحكمة, و بصورة
عامة يكون الإجراء جوهرياً إذا وصفه القانون صراحة بذلك , أو إذا رتب البطلان
كجزاء على مخالفته , أما إذا صمت القانون فإن الإجراء يعد جوهرياً إذا كان له أثر
حاسم , و بعكس ذلك فإنه يعد أجراء ثانوياُ و من ثم فإن تجاهله لا يعد عيباً يؤثر
في مشروعية ذلك القرار ، و قد استقر القضاء الإداري على أن الإجراءات الثانوية
والتي لا يترتب على مخالفتها بطلان القرار الإداري على نوعين : النوع الأول يتمثل
في الأشكال والإجراءات المقررة لمصلحة الإدارة , أما النوع الثاني فيتعلق بالأشكال
والإجراءات الثانوية التي لا تؤثر في مضمون القرار كإغفال الإدارة ذكر النصوص
القانونية التي كانت الأساس في إصداره .
ثالثاً :
السبــب : سبب القرار الإداري هو الحالة الواقعية أو القانونية التي تسبق
القرار و تدفع الإدارة لإصداره , فالسبب عنصر خارجي موضوعي يبرر للإدارة التدخل
بإصدار القرار وليس عنصراً نفسياً داخلياً لدى من إصدر القرار .
فالأصل أن
الإدارة غير ملزمة بتسبيب قراراتها استناداً إلى قرينة المشروعية التي تفترض أن
قرارات الإدارة تصدر بناءً على سبب مشروع و على صاحب الشأن إثبات العكس, أما إذا
أفصحت الإدارة عن هذا السبب من تلقاء ذاتها فإنه يجب أن يكون صحيحاً وحقيقياً ، و
قد استقر القضاء على ضرورة توفر شرطين في سبب القرار الإداري :
1. أن
يكون سبب القرار قائماً وموجوداً حتى تاريخ اتخاذ القرار , ويتفرع من هذا الشرط
ضرورتان الأولى أن تكون الحالة الواقعية أو القانونية موجودة فعلاً و إلا كان
القرار الإداري معيباً في سببه , و الثاني يجب أن يستمر وجودها حتى صدور القرار
فإذا وجدت الظروف الموضوعية لإصدار القرار إلا أنها زالت قبل إصداره فإن القرار
يكون معيباً في سببه وصدر في هذه الحالة , كذلك لا يعتد بالسبب الذي لم يكن
موجوداً قبل إصدار القرار إلا أنه تحقق بعد ذلك , وأن جاز يكون مبرراً لصدور قرار
جديد .
2. أن
يكون السبب مشروعاً , وتظهر أهمية هذا الشرط في حالة السلطة المقيدة للإدارة ,
عندما يحدد المشرع أسباباً معينة يجب أن تستند إليها الإدارة في لإصدار بعض
قراراتها , فإذا استندت الإدارة في إصدار قرارها إلى أسباب غير تلك التي حددها
المشرع فإن قراراها يكون مستحقاً للإلغاء لعدم مشروعية سببه.( ) بل أن القضاء
الإداري درج على أنه حتى في مجال السلطة التقديرية لا يكفي أن يكون السبب موجوداً
بل يجب أن يكون صحيحاً ومبرراً لإصدار القرار الإداري و قد تطورت رقابة القضاء على
ركن السبب في القرار الإداري من الرقابة على الوجود المادي للوقائع إلى رقابة
الوصف القانوني لها إلى أن وصلت إلى مجال الملائمة أو التناسب :
1.
الرقابة على وجود الوقائع : هي أول درجات الرقابة القضائية
على ركن السبب في القرار الإداري , فإذا تبين أن القرار المطعون فيه لا يقوم على
سبب يبرره فأنه يكون جديراً بالإلغاء لانتفاء الواقعة التي استند عليها , أما إذا
صدر القرار بالاستناد إلى سبب تبين أنه غير صحيح أو وهمي و
ظهر من
أوراق الدعوى أن هناك أسباب أخرى صحيحة فأنه يمكن حمل القرار على تلك الأسباب
.
2.
الرقابة على تكييف الوقائع : هنا تمتد الرقابة لتشمل الوصف
القانوني للوقائع التي استندت إليها الإدارة في إصدار قرارها فإذا تبين أن الإدارة
أخطأت في تكييفها القانوني لهذه الوقائع فأنه يحكم بإلغاء القرار الإداري لوجود
عيب في سببه , بمعنى أنه إذا تحقق القاضي من وجود الوقائع المادية التي استندت
إليها الإدارة في إصدار قرارها يتنقل للبحث فيما إذا كانت تلك الوقائع تؤدي
منطقياً إلى القرار المتخذ .
3.
الرقابة على ملائمة القرار للوقائع : الأصل أن
لا تمتد رقابة القضاء الإداري لتشمل البحث في مدى تناسب الوقائع مع القرار الصادر
بناءً عليها , لأن تقدير أهمية الوقائع وخطورتها مسألة تدخل ضمن نطاق السلطة
التقديرية للإدارة .
إلا أن
القضاء الإداري في فرنسا و مصر أخذ يراقب الملائمة بين السبب و القرار المبني عليه
لا سيما إذا كانت الملائمة شرطاً من شروط المشروعية وخاصة فيما يتعلق بالقرارات
المتعلقة بالحريات العامة ، ثم امتدت الرقابة على الملائمة لتشمل ميدان القرارات
التأديبية .
رابعاً :
المحـل : يقصد بمحل القرار الإداري الأثر القانوني الحال و المباشر الذي يحدثه
القرار مباشرة سواء بإنشاء مركز قانوني أو تعديله أو إنهائه ، و يجب أن يكون محل
القرار ممكناً وجائزاً من الناحية القانونية , فإذا كان القرار معيباً في فحواه أو
مضمونه بأن كان الأثر القانوني المترتب على القرار غير جائز أو مخالف للقانون أياً
كان مصدره دستورياً أو تشريعياً أو لائحياً أو عرفاً أو مبادئ عامة للقانون , ففي
هذه الحالات يكون غير مشروع ويكون القرار بالتالي باطلاً .
خامسـاً :
الغاية .
يقصد
بالغاية من القرار الإداري الهدف الذي يسعى هذا القرار إلى تحقيقه , والغاية عنصر
نفسي داخلي لدى مصدر القرار , فالهدف من إصدار قرار بتعيين موظف هو لتحقيق استمرار
سير العمل في المرفق الذي تم تعيينه فيه , والهدف من إصدار قرارات الضبط الإداري
هو حماية النظام العام بعناصره الثلاث السكينة العامة , والصحة العامة , و الأمن
العام ، و يمكن تحديد الغاية من القرار الإداري وفقاً لثلاثة اعتبارات :
1.
استهداف المصلحة العامة
2. احترم
قاعدة تخصيص الأهداف
3. احترام
الإجراءات المقررة
الفصل
الثالث
تصنيف القرارات الإدارية
تنقسم
القرارات الإدارية إلى أنواع متعددة حسب الزاوية التي ينظر منها إلى القرار أو حسب
الأساس الذي يقوم عليه التقسيم ، فمن حيث التكوين توجد قرارات بسيطة وأخرى مركبة
ومن حيث أثرها تقسم إلى قرارات منشئة وقرارات كاشفة ومن زاوية رقابة القضاء توجد
قرارات خاضعة لرقابة القضاء وقرارات لا تخضع لرقابة القضاء وفي حيث نفاذها في
مواجهة الأفراد تقسم إلى قرارات نافذة في حق الأفراد وأخرى غير نافذة في حقهم
وأخيراً من حيث مدى القرارات وعموميتها توجد قرارات فردية وأخرى تنظيمية
أولا :
القرارات الإدارية من حيث التكوين (قرارات بسيطة وقرارات مركبة )
تنقسم
القرارات الإدارية من هذه الجهة إلى قسمين الأول القرارات البسيطة أو المستقلة وهي
تلك القرارات التي تتميز بكيان مستقل وتستند إلي عملية قانونية واحده غير مرتبطة
بعمل قانوني أخر كالقرار الصادر بتعين موظف أو ترقيته أو نقلة وهي الصورة الأكثر
شيوعاً في القرارات الإداري .
أما النوع
أو القسم الثاني فيسمى بالقرارات المركبة وهي تلك القرارات التي تدخل في عملية
قانونية مركبة تتم من عدة مراحل ومن هذه القرارات قرار نزع الملكية للمنفعة العامة
وقرار إرساء المزاد أو أجراء المناقصة في العقود الإدارية فالقرار الإداري الصادر
بنزع الملكية للمنفعة العامة تصاحبه أعمال إدارية أخرى قد تكون سابقة أو معاصرة أو
لاحقه له وتتم على مراحل متعددة تبدأ بتقرير المنفعة العامة للعقار موضوع نزع
الملكية ثم أعداد كشوف الحصر لها وأخيراً صدور قرار نقل الملكية أو تقرير المنفعة
العامة .
تظهر
أهمية هذا التقسيم في أن القرارات البسيطة يمكن الطعن فيها بالإلغاء باعتبارها
قرارات إدارية نهائيه أما في حالة القرارات المركبة فلا يجوز الطعن بالقرارات
التمهيدية أو التحضيرية التي تتطلب تصديق جهات إدارية أخرى ولا يمكن الطعن
بالإلغاء إلا بالقرار الإداري النهائي نتاج العملية المركبة و مع ذلك فقد سمح
القضاء الإداري بفصل القرار الإداري الذي يساهم في عملية مركبة وفق ما يسمي
بالأعمال القابلة للانفصال وقبل الطعن فيها بصفة مستقلة وبشروط معينة .
فقد استقر
القضاء الإداري في فرنسا على أن القرارات الإدارية السابقة على أبرام العقد أو
الممهدة لانعقاده مثل قرارات لجان فحص العطاءات ولجان البث في العطاءات وقرار
استبعاد احد المتقدمين وقرار إرساء المزايدة أو إلغائها هي قرارات إدارية مستقلة
عن العقد يجوز الطعن بها بدعوى الإلغاء وسمحت نظرية الأعمال الإدارية المنفصلة لمن
له مصلحة من الغير أن يطعن بالإلغاء في هذه القرارات أما المتعاقدون فليس لهم أن
يطعنوا في هذه القرارات إلا أمام قاضي العقد وعلى أساس دعوى القضاء الكامل .
ثانيا :
القرارات الإدارية من حيث آثارها (قرارات منشئة وقرارات كاشفة )
يمكن
تقسيم القرار الإدارية من حيث طبيعة آثارها إلى قسمين : قرارات منشئة وهي القرارات
التي يترتب عليها أنشاء مراكز قانونية جديدة أو أحداث تغيير في المراكز القانونية
القائمة تعديلاً أو إلغاء , كالقرار الصادر بتعيين موظف عام أو فصله أو معاقبته.
أما القسم
الثاني من القرارات فيسمى بالقرارات الكاشفة ويقصد بها القرارات التي لا تحدث
مركزاً قانونياً جديداً وإنما تقرر حالة موجودة أو تكشف عن مركز قانوني قائم
مسبقاً , مثل القرار الصادر بفصل موظف لصدور حكم ضده بعقوبة جنائية أو بعقوبة مقيدة
للحرية في جريمة مخلة بالشرف أو القرار الذي يتضمن تأكيد أو تفسير قرار سابق دون
أن يضيف إليه ، و يتبين من ذلك أن أثر القرارات الكشافة ينحصر في إثبات وتقرير
حالة موجودة من قبل ولا يتعدى ذلك إلى أنشاء مراكز قانونية جديدة .
و تبدو
أهمية التفرقة بين القرارات الإدارية الكشافة والقرارات الإدارية المنشئة في أمرين
:
1. أن
القرارات المنشئة ترتب آثارها منذ صدورها أما القرارات الكاشفة فترجع آثارها إلى
التاريخ الذي ولدت فيه الآثار القانونية التي كشف عنها القرار , إلا أن ذلك لا
يعتبر إخلالاً بمبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية , لأن أثر القرارات الكاشفة فوري
إذ تكشف عن العمل القانوني المنشئ للمركز القانوني محل القرار الكاشف .
2.
القرارات الكاشفة يجوز للإدارة سحبها دون التقيد بميعاد محدد مطلقاً , أما
القرارات الإدارية المنشئة فإن سحبها يكون مقيد بميعاد الطعن بالإلغاء .
ثالثا
: القرارات الإدارية من حيث رقابة القضاء
(قرارات تخضع للرقابة وقرارات لا تخضع للرقابة )
تنقسم
القرارات الإدارية من زاوية خضوعها لرقابة القضاء , إلى قرارات تخضع لرقابة القضاء
وهذا هو الأصل , وقرارات لا تخضع لرقابة القضاء وهي القرارات المتعلقة بأعمال
السيادة أو تلك التي منعت التشريعات الطعن فيها أمام القضاء .
-
القرارات الخاضعة لرقابة القضاء .
تعد رقابة
القضاء على أعمال الإدارة أهم وأجدى صور الرقابة والأكثر ضماناً لحقوق الأفراد
وحرياتهم لما تتميز به الرقابة القضائية من استقلال وما تتمتع به أحكام القضاء من
قوة وحجية تلزم الجميع بتنفيذها و احترامها ، و الأصل أن تخضع جميع القرارات
الإدارية النهائية لرقابة القضاء أعمالاً لمبدأ المشروعية , ومن المستقر وجود
نوعين من نظم الرقابة القضائية على أعمال الإدارة الأول يسمى القضاء الموحد , أما
الثاني فيسمى نظام القضاء المزدوج .
1. نظام القضاء الموحد : في هذا النظام
من القضاء تنحصر الرقابة القضائية في نطاق ضيق من جانب القضاء , يتمثل في التعويض
عن الأضرار التي قد تنتج من جراء تطبيق القرارات الإدارية ، و يسود هذا النظام في
إنكلترا والولايات المتحدة الأمريكية وبعض الدول الأخرى , ومقتضاه أن تختص جهة
قضائية واحدة بالنظر في جميع المنازعات التي تنشأ بين الأفراد أنفسهم أو بينهم
وبين الإدارة أو بين الهيئات الإدارية نفسها ، و هذا النظام يتميز بأنه أكثر
اتفاقاً مع مبدأ المشروعة إذ يخضع الأفراد والإدارة إلى قضاء واحد وقانون واحد مما
لا يسمح بمنح الإدارة أي امتيازات في مواجهة الأفراد ، بالإضافة إلى اليسر في
إجراءات التقاضي إذا ما قورنت بأسلوب توزيع الاختصاصات القضائية بين القضاء العادي
والإداري في نظام القضاء المزدوج .
و مع ذلك
فقد وجه النقد إلى هذا النظام من حيث أنه يقضي على الاستقلال الواجب للإدارة
بتوجيهه الأوامر إليها بما يعيق أدائها لأعمالها , مما يدفع الإدارة إلى استصدار
التشريعات التي تمنع الطعن في قراراتها , ولا يخفي ما لهذا من أضرار بحقوق الأفراد
وحرياتهم ، و من جانب آخر يؤدي هذا النظام إلى تقرير مبدأ المسؤولية الشخصية للموظفين
مما يدفعهم إلى الخشية من أداء عملهم بالوجه المطلوب خوفاً من المساءلة .
2. نظام
القضاء المزدوج : يقوم هذا النظام على أساس وجود
جهتين قضائيتين مستقلتين, جهة القضاء العادي و تختص بالفصل في المنازعات التي تنشأ
بين الأفراد أو بينهم وبين الإدارة عندما تتصرف كشخص من أشخاص القانون الخاص ,
ويطبق القضاء على هذا النزاع أحكام القانون الخاص ، و جهة القضاء الإداري تختص
بالفصل في المنازعات التي تنشأ بين الأفراد والإدارة عندما تظهر الأخيرة بصفتها
صاحبة السلطة وتتمتع بامتيازات لا يتمتع بها الأفراد ويطبق القضاء الإداري على
المنازعة قواعد القانون العام ، و وفقاً لهذا النظام تخضع جميع القرارات الإدارية
لرقابة القضاء الإداري إلغاءً وتعويضاً , إلا في استثناءات معينة تتعلق بأعمال
السيادة والقرارات التي حصنها المشرع من رقابة القضاء .
-
القرارات غير خاضعة لرقابة القضاء .
القرارات
الإدارية التي لا تخضع لرقابة القضاء تتمثل في صنفين الأول يتعلق بأعمال السيادة
أو الأعمال الحكومية , أما الثاني فيشمل القرارات الإدارية التي يحصنها المشرع من
رقابة القضاء لاعتبارات خاصة .
رابعا : القرارات الإدارية من حيث نفاذها في
مواجهة الأفراد (قرارات نافذة وقرارات غير نافذة )
تنقسم
القرارات الإدارية من حيث أثرها بالنسبة للأفراد إلى قرارات ملزمة للأفراد ونافذة
بحقهم ،وعليهم احترامها و إذا قصروا في ذلك اجبروا على التنفيذ ، وهذا الأصل في
القرارات الإدارية و قرارات إدارية يقتصر أثرها على الإدارة و تسمي الإجراءات
الداخلية و منها المنشورات والتعليمات على اختلاف أنواعها وتعليمات شارحة ،أو آمره
أو ناصحه أو مقرره ومؤكده و هذا النوع من القرارات غير نافذ في حق الأفراد وغير
ملزم لهم ،ولا يحتج بها عليهم ، بل ان من القضاء من أنكر على التعليمات صفتها
القانونية وأعتبرها من قبيل الاعمال المادية معللين ذلك بانها موجهة من الرؤساء
الاداريين الى موظفين وليس من الواجب على هؤلاء إطاعتها ولا يمكن إلزامهم بها الا
بطريق غير مباشر عن طريق العقوبات التأديبية ، بيد ان هذا القول لا يمكن الاعتداد
به لان مخالفة التعليمات بنتج عنها بطبيعة الحال التهديد بالمساس بالمركز الشخص
للموظف ونعتقد ان هذا كاف لاضفاء طابع العمل القانوني على التعليمات ، الا ان ما يميز
هذا النوع من القرارات هو انها غير موجهه للافراد ولا ترتب أثار قانوني في
مواجهتهم لانها تخاطب الموظفين فقط ، و يترتب على هذا التقييم ان الاجراءات
الداخلية أو التعليمات لا يمكن ان تكون موضوعا لدعوى الإلغاء ،فلا يقبل من الافراد
الطعن بالإلغاء ضدها لانها غير نافذة في مواجهتهم،كما انه لا يقبل من الموظف الذي
تخاطبه هذه القرارات الطعن فيها بالإلغاء لانه يقع على عاتقه أطاعتها والعمل بها و
إلا تعرض للعقوبات التأديبية .
خامسا :
القرارات الإدارية من حيث مداها أو عموميتها (القرارات تنظمية ،قرارات فردية)
تنقسم
القرارات الادارية من حيث مداها الى قرارات تنظيمية أو لوائح ،وقرارات فردية ،ويعد
هذا التقسيم من أهم تقسيمات القرارات الادارية لما يترتب عليه من نتائج تتعلق
بالنظام القانوني الذي يخضع له كل من القرارات التنظيمية والقرارات الفردية .
-
القرارات التنظيمية :
القرارات
التنظيمية هي تلك القرارات التي تحتوي على قواعد عامة مجردة تسري على جميع الافراد
الذين تنطبق عليهم الشروط التي وردت في القاعدة ، و عمومية المراكز القانونية التي
يتضمنها القرار التنظيمي لاتعني انها تنطبق على كافة الاشخاص في المجتمع ،فهي
تخاطب فرد أو فئة معينة في المجتمع معينين بصفاتهم لا بذواتهم ، و القرارات
التنظيمية هي في حقيقتها تشريع فرعي يقوم الى جانب التشريع العادي، الا أنه يصدر
عن الإدارة ،وعلى ذلك فهو تشريع ثانوي يطبق على كل من يستوفي شروطا معينة تضعها
القاعدة مسبقا ولا تسنفذ اللائحة موضوعها بتطبيقها ،بل تظل قائمة لتطبق مستقبلا،
مع انها اقل ثباتا من القانون و هي تتنوع الى عدة انواع أهما:
1-
اللوائح التنفيذية :هي التي تصدرها الادارة بغرض وضع
القانون موضع التنفيذ ، وهي تخضع تماماً للقانون وتقيد به وتتبعه ، فلا تملك ان
تعدل فيه او تضف اليه او تعطل تنفيذه.
2- لوائح
الضبط :هي تلك اللوائح التي تصدرها الادارة بقصد المحافظة على النظام العام
بعناصره المختلفة، الامن العام ،والصحة العامة والسكنية العامة ،وهي مهمه بالغة
الاهمية لتعلقها مباشرة بحياة الافراد وتقيد حرياتهم لانها تتضمن اوامر ونواهي و
توقع العقوبات على مخالفيها ،مثل لوائح المرور وحماية الاغذية والمشروبات والمحال
العامة .
3-
اللوائح التنظيمية :تسمى ايضا اللوائح المستقلة وهي
اللوائح التي تتعدى تنفيذ القوانين الى تنظيم بعض الامور التي لم يتطرق اليها
القانون فتقترب وظيفتها من التشريع .
4- لوائح
الضرورة :هي اللوائح التي تصدرها السلطة التنفيذية في غيبة البرلمان أو السلطة
التشريعية لمواجهة ظروف استثنائية عاجلة تهدد أمن الدولة وسلامتها ، فتمتلك السلطة
التنفيذية من خلالها ان تنظم امور ينظمها القانون اصلا ويجب ان تعرض هذه القرارات
على السلطة التشريعية في اقرب فرصة لاقرارها .
5-
اللوائح التفويضية :هي القرارات التي تصدرها السلطة
التنفيذية بتفويض من السلطة التشريعية لتنظيم بعض المسائل الداخلة اصلا في نطاق
التشريع ويكون لهذه القرارات قوة القانون سواء اصدرت في غيبة السلطة التشريعية أو
في حالة انعقادها.
- القرارات
الفردية :
هي
القرارات التي تنشئ مراكز قانونية خاصة بحالات فردية تتصل بفرد معين بالذات أو
أفراداً معيين بذواتهم و وتستنفذ
موضوعها
بمجرد تطبيقها مرة واحدة ، مثل القرار الصادر بتعيين موظف عام أو ترقية عدد من
الموظفين.
ويظهر الاختلاف بين القرارات التنظيمية أو
اللوائح والقرارات الفردية فيما يلي :
1. تسري
القرارات الفردية على فرد معين بالذات أو أفراد أو حالات معينة بالذات .
2. يسري
القرار الفردي من تاريخ إعلان صاحب الشأن به كقاعدة عامة.
3. تخضع
الإدارة في سحبها وإلغائها أو تعديلها للقرارات الإدارية الفردية لشروط معينة
حددها القانون .
4. يختص
القضاء الإداري بتفسير القرارات الإدارية الفردية .
الفصل الرابع
النظام
القانوني للقرارات الإدارية
يتضمن
النظام القانوني للقرارات الإدارية على امتيازات مهمة مقررة للسلطة , مثلما يحتوى
على قيود ترد على حرية الإدارة , وفي هذا الجانب من الدراسة نتناول هذه الامتيازات
و القيود في ثلاثة مباحث :
المبحث الأول
سلطة
الإدارة في إصدار القرارات الإدارية
تمارس
الإدارة سلطتها في إصدار القرار بإتباع أسلوبين : الأول أن تمارس اختصاصاً مقيداً
عندما يلزمها المشرع بوجوب التصرف على النحو معين , و الأسلوب الثاني يتمثل
بممارسة الإدارة اختصاصاً تقديرياً , عندما يترك لها المشرع قدراً من حرية التصرف
.
أولاً : الاختصاص
المقيد : يقصد بالاختصاص المقيد أن لا تكون الإدارة حرة في اتخاذ القرار أو
الامتناع عن اتخاذه , فالقانون يفرض عليها عند توفر شروط معينة أو قيام عناصر
واقعية محددة , إصدار قرار معين , وقد يحدد الهدف الذي يتعين على الإدارة أن تعمل
على تحقيقه أو الوقت المناسب لإصداره ، و في هذه الحالة تكون مهمة الإدارة مقصورة
على تطبيق القانون على الحالات التي تصادفها عندما تتحقق أسبابها , فلا يترك لها
أية حرية في التقدير .
ثانياً :
السلطة التقديرية : يقصد بالسلطة التقديرية أن تكون الإدارة حرة
في اتخاذ القرار أو الامتناع عن اتخاذه أو في اختيار القرار الذي تراه , أي أن
المشرع يترك للإدارة حرية اختيار وقت وأسلوب التدخل في إصدار قرارها تبعاً للظروف
، فالمشرع يكتفي بوضع القاعدة العامة التي تتصف بالمرونة تاركاً للإدارة تقدير
ملائمة التصرف , شريطة أن تتوخى الصالح العام في أي قرار تتخذه وأن لا تنحرف عن
هذه الغاية , و إلا كان قرارها مشوباً بعيب إساءة استعمال السلطة ، مثال ذلك سلطة
الإدارة في إصدار قرار الترقية بالاختيار على أساس الكفاءة ، و تتجلى سلطة الإدارة
التقديرية في عنصر السبب وهو الحالة الواقعية والقانونية التي تبرر اتخاذ القرار ,
والمحل وهو الأثر القانوني المترتب عنه حالاً ومباشرة , أما باقي عناصر القرار
الإداري وهي الاختصاص والشكل والغاية فإنها تصدر بناءً على اختصاص مقيد .
المبحث
الثاني
نفاذ
القرارات الإدارية
الأصل أن
يكون القرار الإداري نافذاً من تاريخ صدروه من السلطة المختصة قانوناً بإصداره ,
ولكنه لا يسري في حق الأفراد المخاطبين به إلا إذا علموا به عن طريق أحدى الوسائل
المقررة قانوناً . ومن ثم فهناك تاريخان رئيسيان لنفاذ القرارات الإدارية هما
تاريخ صدور القرار , وتاريخ العلم به أو سريانه في مواجهة الأفراد , وسنبحث هذين
التاريخان ثم نبحث في مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية و أمكان أرجاء آثاره إلى
المستقبل .
أولاً : تاريخ
صدور القرار الإداري ذاتـه : الأصل أن القرار الإداري يعد
صحيحاً ونافذاً من تاريخ صدوره , ومن ثم فإنه يسرى في حق الإدارة من هذا التاريخ
ويستطيع كل ذي مصلحة أن يحتج بهذا التاريخ في مواجهتها غير أن هذا القرار لا يكون
نافذاً بحق الأفراد إلا من تاريخ علمهم به ، إلا أن هذه القاعدة ترد عليها بعض
الاستثناءات , من ذلك أن هناك من القرارات ما يلزم لنفاذها إجراءات أخرى من قبيل
التصديق أو وجود اعتماد مالي , فلا ينفذ القرار إلا من تاريخ استيفاء هذه
الإجراءات , كما قد تعمد الإدارة إلى أرجاء أثار القرار إلى تاريخ لاحق لتاريخ
صدوره وهو ما يعرف بإرجاء أثار القرار الإداري.
ثانياً :
سريان القرار الإداري في مواجهة الأفراد : إذا كان
القرار الإداري ينفذ في حق الإدارة بصدوره , فإنه لا يكون كذلك في مواجهة الأفراد
, فيلزم لذلك علمهم به بأحدى وسائل الإعلام المقررة قانوناً , وهي : الإعلان ,
النشر, أو بعلم صاحب الشأن علماً يقينياً .
ثالثاً :
مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية : الأصل
أن تسرى آثار القرارات الإدارية على المستقبل , ولا تسري بأثر رجعي على الماضي
احتراماً للحقوق المكتسبة والمراكز القانونية التي تمت في ظل نظام قانوني سابق , و
احتراماً لقواعد الاختصاص من حيث الزمان والمسلم به في القضاء الإداري أن قاعدة
عدم رجعية القرارات الإدارية هي قاعدة آمره وجزاء مخالفتها بطلان القرار الإداري
ذي الأثر الرجعي , ويقوم مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية على عدة اعتبارات تتمثل
في :
1. احترام
الحقوق المكتسبة
2.
استقرار المعاملات بين الأفراد
3. احترام
قواعد الاختصاص
غير أن
قاعدة عدم رجعية القرارات الإدارية على الماضي لا تسري على إطلاقها فقد بدأ القضاء
الإداري يخفف من حدتها فظهرت بعض الاستثناءات التي يمكن ردها إلى ما يلي :
1. إباحة
الرجعية بنص القانون : يجوز للمشرع أن يخول الإدارة بنص
صريح أن تصدر قرارات معينة بأثر رجعي على اعتبار أن المشرع يمثل المصلحة العامة
التي تسعى الإدارة إلى تحقيقها .
2. إباحة
الرجعية في تنفيذ الأحكام : الحكم القضائي الصادر بإلغاء قرار
إداري يؤدي إلى إعدام هذا القرار بالنسبة للمستقبل والماضي , وحتى تنفذ الإدارة
حكم الإلغاء لابد لها من إصدار قرارات متضمنة بالضرورة آثاراً رجعية , كما لو حكم
القضاء بإلغاء قرار الإدارة بفصل موظف فإن الإدارة تلتزم بإعادته إلى وظيفته
السابقة مع منحه الامتيازات والحقوق التي فاته التمتع بها في فترة انقطاعه عن
الوظيفية .
3. رجعية
القرارات الإدارية الساحبة : درج القضاء على أن قرار الإدارة
بسحب القرارات الإدارية يتم بأثر رجعي نظراً لإعدامه القرار المسحوب من تاريخ
صدروه, فالإدارة تملك حق سحب قراراتها التنظيمية في كل وقت سواء كانت مشروعة أو
غير مشروعة , وكذلك يجوز لها سحب قراراتها الفردية الغير مشروعة والمرتبة لحقوق
ذاتية خلال مدة الطعن بالإلغاء .
4. رجعية
القرارات المؤكدة والمفسرة : إذا صدر قرار بقصد تأكيد أو تفسير
قرار سابق و فإن القرار المؤكد أو المفسر يسرى حكمه من تاريخ تطبيق القرار الأول
لأنه لا يضيف أثراً جديداً له بل يقتصر على تأكيده أو تفسيره .
5. رجعية
القرارات الإدارية لمقتضيات المرافق العامة : استقر
القضاء الإداري في فرنسا ومصر على عدم تطبيق قاعدة رجعية القرارات الإدارية كلما
تعارض تطبيقها مع مقتضيات سير المرافق العامة .
رابعاً : إرجاء آثار القرار الإداري للمستقبل
: في مقابل قاعدة عدم الرجعية القرارات الإدارية على الماضي تملك الإدارة في
بعض الأحيان إرجاء تنفيذ القرار الإداري إلى تاريخ لاحق , ودرج القضاء الإداري على
التمييز في ذلك بين القرارات الإدارية التنظيمية أو اللوائح والقرارات الإدارية
الفردية :
1. القرارات الإدارية التنظيمية : تملك
الإدارة أرجاء آثار القرارات التنظيمية إلى تاريخ لاحق لصدورها , لأن ذلك لا يتضمن
اعتداء على سلطة الخلف , لأن هذا الخلف يملك دائماً حق سحب أو إلغاء أو تعديل
قراراته التنظيمية لأنها لا ترتب حقوقاً مكتسبة بل تنشئ مراكز تنظيمية عامة .
2.
القرارات الإدارية الفردية : الأصل في القرارات الإدارية
الفردية أن لا يجوز للإدارة أن ترجئ آثارها للمستقبل لأن ذلك يمثل اعتداء على
السلطة القائمة في المستقبل لأنه يولد عنها مراكز قانونية خاصة , يستطيع الأفراد
أن يحتجوا بها في مواجهة الإدارة استناداً إلى فكرة الحقوق المكتسبة .
ومع ذلك
يجوز أحياناً ولضرورات سير المرافق العامة تأجيل آثار القرار الإداري إلى تاريخ
لاحق , فيكون المرجع هنا هو الباعث وليس التأجيل ذاته , ويكون الحكم على مشروعية
هذا القرار أن يكون محله قائماً حتى اللحظة المحددة للتنفيذ , فإن انعدم هذا الركن
أصبح القرار منعدماً لانعدام ركن المحل فلا يرتب أثراً .
الفصل الخامس
نهاية
القرارات الإدارية
بقصد
بنهاية القرارات الإدارية انتهاء كل أثر قانوني لها , وقد تنتهي القرارات الإدارية
نهاية طبيعية عندما ينفذ مضمونها , أو تنتهي المدة المحددة لسريانها , أو استنفاذ
الغرض الذي صدر لأجله أو يستحيل تنفيذه لانعدام محله أو وفاة المستفيد منه , إلى
غير ذلك من أسباب لا دخل لأي سلطة في تقريرها ، وقد تكون نهاية القرارات الإدارية
نهاية غير طبيعية بأن تتدخل أحدى السلطات الثلاث لإنهائها كأن يتدخل المشرع أو
القضاء لإلغاء القرار , كما قد يصدر قرار الإنهاء من الإدارة وذلك بسحب القرار أو
إلغاؤه .
المبحث الأول
نهاية
القرارات الإدارية بغير عمل الإدارة
ينتهي
القرار الإداري نهاية لا دخل للإدارة فيها أما بنهايتها الطبيعية , أو عن طريق
القضاء بحكم قضائي , ولأن الحالة الأخيرة تدخل ضمن موضوع رقابة القضاء على أعمال
الإدارة فأننا سنقصر البحث في هذا الجانب من الدراسة على النهاية الطبيعية للقرار
الإداري ، و تنتهي القرارات الإدارية نهاية طبيعية مهما طالت مدة سريانها في
الحالات التالية :
- تنفيذ
القرار الإداري .
- انتهاء
المدة المحددة لسريان القرار
- زوال
الحالة الواقعية أو القانونية التي تعلق عليها استمرار نفاذ القرار الإداري
- استحالة
تنفيذ القرار
- تحقق
الشرط الفاسخ الذي يعلق عليه القرار
- اقتران
القرار بأجل فاسخ
- الهلاك
المادي للشيء الذي يقوم عليه القرار
- تغير
الظروف التي دعت إلى إصدار القرار
المبحث الثاني
نهاية
القرارات الإدارية بعمل من جانب الإدارة
قد ينتهي
القرار الإداري نتيجة لتصرف من جانب الإدارة و يتم ذلك بوسيلتين : الإلغاء والسحب
.
أولاً :
الإلغـاء
أن سرعة
تطور الحياة الإدارية وتغيرها يؤدي إلى ضرورة تطور القرارات الإدارية وتغيرها في
كل وقت , لتساير هذا التطور وتجاوب مع لأوضاع المتغيرة لذلك تلجأ الإدارة في كثير
من الأحيان إلى وضع حد لتطبيق قراراتها غير المناسبة , وفق ما يسمى الإلغاء
والإلغاء بهذا المعنى هو العمل القانوني الذي يصدر عن الإدارة متضمناً إنهاء أثر
القرار الإداري بالنسبة للمستقبل مع ترك آثاره التي رتبها منذ لحظة صدوره وحتى
إلغاءه.
والأصل أن
يتم الإلغاء بقرار صادر من السلطة التي أصدرت القرار ألأصلي أو السلطة الرئاسية
لها , ما لم ينص المشرع على منح سلطة أخرى هذا الحق , ومن الضروري أيضاً أن يتخذ
قرار الإلغاء نفس شكل وإجراءات صدور القرار الأصلي , فإذا كان الأخير كتابياً يجب
أن يكون قرار الإلغاء كتابياً أيضاً ، ويختلف حق الإدارة في إلغاء قراراتها
الإدارية باختلاف قراراتها تنظيمية أو فردية .
1. إلغاء
القرارات الإدارية التنظيمية .
لما كانت
القرارات التنظيمية تنشئ مراكز عامة لا ذاتية , فإن الإدارة تملك في كل وقت أن
تعدلها أو تلغيها أو تستبدل بها غيرها وفقاً لمقتضيات الصالح العام , وليس لأحد أن
يحتج بوجود حق مكتسب وإذا كان إلغاء القرارات التنظيمية يتم بهذه المرونة , فإن
ذلك لا يعني عدم إلزامية القواعد التنظيمية , فهذه القواعد ملزمة لكل السلطات
العامة في الدولة بما فيها السلطة التي أصدرتها , وان الخروج على أحكامها في
التطبيقات الفردية غير جائز إلا إذا تقرر ذلك في القاعدة التنظيمية ذاتها و من
ناحية أخرى يجب أن يتم إلغاء القرار التنظيمي أو تعديله بقرار تنظيمي مماثل , وأن
تظل القرارات الفردية التي اتخذت بالتطبيق للقرار الملغي نافذة ومنتجة لآثارها .
2. إلغاء
القرارات الإدارية الفردية .
تلزم
التفرقة في هذا المجال بين القرارات الفردية التي ترتب حقوقاً للأفراد وتلك التي
لا تولد حقوقاً .
أ-
القرارات التي ترتب حقوقاً للأفراد : الأصل أن
القرارات الإدارية الفردية إذا ما صدرت سليمة مستوفية للشروط التي يتطلبها القانون
وترتب عليها حق شخصي أو مركز خاص , فإن الإدارة لا تملك المساس بها إلا في الحالات
التي يجبرها القانون ، ويقرر القفه أن احترام المراكز الخاصة التي تنشأ عن
القرارات الإدارية الفردية , يعتبر مثله في ذلك مثل مبدأ المشروعية من أسس الدولة
القانونية .
إلا أن
هذا لأصل لا يجري على إطلاقه , فالإدارة تملك أحياناً أن تلغي قراراً ترتيب عليه
حقوق مكتسبة , ومن ذلك القرار الصادر بتعيين شخص في وظيفة عامة فهذا القرار ون
أكسب هذا الشخص حقاً في تقلده الوظيفة العامة , فإن الإدارة تستطيع فصل الموظف في
حالة ارتكابه خطأ يبرر هذا الجزاء ، هذا إذا كان القرار الفردي سليماً , أما إذا
القرار الفردي المنشئ لحقوق مكتسبة غير سليم , فإن الإدارة تملك أن تلغيه أو تعدل
فيه وإلغائها له يمثل جزاء لعدم مشروعيته إلا أن الإدارة لا تستطيع أن تجري هذا
الإلغاء أو التعديل في أي وقت , فقد استقرت أحكام القضاء على أن القرار الإداري
غير المشروع يتحصن ضد رقابة الإلغاء القضائية بفوات مدة الطعن المحددة قانوناً ,
وليس من المقبول أن يباح للإدارة ما لا يباح للقضاء , مما يتعين معه حرمان الإدارة
من سلطة إلغائه بفوات مدة الطعن اعتباراً من تاريخ صدوره.
ب-
القرارات الإدارية التي لا ترتب حقوقاً للأفراد : القرارات
الإدارية التي لا ترتب حقوقاً للأفراد , تستطيع الإدارة
إلغائها
أو تعديلها, وقد استقر الفقه على عدة أنواع منها :
-
القرارات الوقتية : هي القرارات التي لا تنشئ حقوقاً
بالمعنى القانوني لتعلقها بأوضاع مؤقتة ولو لم ينص على سريانها لمدة معينة , ومن
ذلك القرارات الصادرة بندب موظف عام أو بمنح تراخيص مؤقتة .
-
القرارات الولائية : وهي القرارات التي تخول الأفراد
مجرد رخصة من الإدارة لا تترتب عليها أي أثار قانونية أخرى مثل منح أحد الموظفين
أجازة مرضية في غير الحالات التي يحتمها القانون , فهذا القرار لا يمكن اعتباره
حقاً مكتسباً وبالتالي تملك الإدارة إلغاؤه في أي وقت .
-
القرارات السلبية : القرار السلبي هو ذلك القرار الذي
لا يصدر في شكل الإفصاح الصريح عن إرادة جهة الإدارة بإنشاء المركز القانوني أو
تعديله أو إنهائه , بل تتخذ الإدارة موقفاً سلبياً من التصرف في أمر كان الواجب
على الإدارة أن تتخذ أجراءً فيه طبقاً للقانون واللوائح , فسكوت الإدارة عن
الإفصاح عن أرادتها بشكل صريح يعد بمثابة قرار سلبي بالرفض , وهذا القرار لا يرتب
حقوقاً أو مزايا للأفراد ويجوز إلغاؤه في أي وقت , مثل قرار الإدارة برفض منح رخصة
لأحد الأفراد لمزاولة مهنة معينة .
-
القرارات غير التنفيذية : هي القرارات التمهيدية التي تصدر
بقصد الإعداد لإصدار قرار معين , مثل قرار الإدارة بإيقاف موظف عن عمله بقصد
أحالته إلى اللجنة التأديبية , والقرارات التي تحتاج إلى تصديق من السلطة الرآسية
، فهذه القرارات جميعاً يمكن للإدارة العدول عنها وإلغاؤها بالنسبة للمستقبل في أي
وقت ودون التقيد بميعاد معين .
ثانيـاً :
السحــب .
يقصد بسحب
القرارات الإدارية إعدامها بأثر رجعي من تاريخ صدورها , وكأن القرار لم يولد
مطلقاً ولم يرتب أية آثار قانونية والسحب بهذا المعنى كالإلغاء القضائي من حيث
أثره , إذ يترتب عليه إنهاء جميع الآثار القانونية المترتبة على القرارات الإدارية
اعتباراً من تاريخ صدورها , وإذا كان من حق القضاء إلغاء القرارات الإدارية
المعيبة خلال مدة معينة هي مدة الطعن بالإلغاء , فإن المنطق يحتم أن تتمتع الإدارة
بحق سحب قراراتها المعيبة خلال هذه المدة, توقياً لإجراءات التقاضي المطولة , كما
أن سحب الإدارة قرارها المعيب أكرم لها من إلغائه قضائياً وفي هذا المجال يجب
التمييز بين سحب القرارات الإدارية المشروعة وسحب القرارات الإدارية غير المشروعة
.
1. سحب
القرارات المشروعية : القاعدة العامة المستقرة فقهاً
وقضاءً أنه لا يجوز سحب القرارات الإدارية المشروعة, حماية لمبدأ المشروعية وضمان
الحقوق المكتسبة للأفراد , سواء أكانت قرارات فردية أو تنظيمية مع أن الأخيرة لا
تنشئ مراكز شخصية بل مراكز عامة أعمالاً للاستقرار في الأوضاع القانونية وتطبيقاً
لمبدأ عدم الرجعية القرارات الإدارية ، غير أن القاعدة لا تجري على إطلاقها , فقد
أجاز القضاء الإداري سحب القرارات الإدارية المشروعة في حالات معينة من ذلك :
أ-
القرارات الإدارية الخاصة بفصل الموظفين (أجازها القضاء الإداري في مصر و فرنسا
ولاعتبارات تتعلق بالعدالة سحب قرار فصل الموظف , بشرط إلا يؤثر قرارا السحب على
حقوق الأفراد التي قد اكتسبت )
ب-
القرارات التي لا يتولد عنها حقوق مكتسبة للأفراد
2. سحـب
القرارات الإدارية غير المشروعة :القاعدة المستقرة في القضاء
الإداري أنه يجوز للإدارة أن تسحب قراراتها غير المشروعة , كجزاء لعدم مشروعيتها
واحتراماً للقانون . وأساس هذه القاعدة هو أن القرارات الإدارية المخالفة لمبدأ
المشروعية لا تنشأ حقوق مكتسبة للأفراد ومن ثم يجوز إعدام آثارها بالنسبة للماضي
والمستقبل وعلى ذلك يجب أن يكون القرار موضوع السحب غير مشروع بأن يكون معيباً
بأحد عيوب القرار الإداري , الشكل والاختصاص , ومخالفة القانون , والسبب , أو
الانحراف بالسلطة و قد يكون سحب القرار سحباً كلياً أو جزئياً إذا تعلق العيب في
جزء منه وكان القرار قابلاً للتجزئة و السلطة التي تملك سحب القرار هي السلطة التي
أصدرته أو السلطة الرآسية لها ما لم يمنح المشرع هذا الحق لسلطة أخرى .
المــدة
المحددة للسحـب .
يقضي مبدأ
المشروعية احترام الإدارة للقانون في جميع تصرفاتها , في حين تتطلب المصلحة العامة
استقرار الحقوق والمراكز القانونية القائمة , ولا بد للتوفيق بين الأمرين ، يتم
سحب القرارات الإدارية المعيبة خلال مدة معينة يتحصن بعدها القرار ، لذلك فقد
استقر القضاء على اشتراط أن يتم سحب القرارات الإدارية الفردية خلال المدة التي
يجوز فيها الطعن بالإلغاء أمام القضاء بحيث إذا انقضى هذا الميعاد اكتسب القرار
حصانة تمنعه من أي إلغاء أو تعديل.
أما
بالنسبة للقرارات الإدارية غير المشروعة فيجوز سحبها في أي وقت حسبما تقتضيه
المصلحة العامة ، إلا أن قاعدة التقيد بميعاد سحب القرارات الإدارية الفردية
المعيبة ترد عليها بعض الاستثناءات تستطيع الإدارة فيها أن تسحب قراراتها دون
التقيد بمدة معينة تمثل فيما يلي :
أ- القرار
المنعدم
ب- القرار
الإداري المبني على غش أو تدليس
ج-
القرارات الإدارية المبينة على سلطة مقيدة
د- القرارات الإدارية التي
لم تنشر أو لم تعلن
ليست هناك تعليقات :
إرسال تعليق