المحور
الثاني : أساليب التنظيم الإداري
تنتهج
الدول المختلفة أسلوبين في تنظيمها الإداري هما :
المركزية
الإدارية و اللامركزية الإدارية ، الذان يشكلان المظهران المتعارضان للاسلوب الذي
تسير عليه الإدارة ، بحيث تأخذ الدول بقدر من هذا المظهر أو ذاك وفقا لظروفها
السياسية و الإجتماعية الخاصة بها كما أن نسبة المزج و الخلط بين كل من النظامية
وفقا للظروف المختلفة و تغيراتها، بحيث يتجه الأسلوب الأول و الأقدم في الظهور نحو
حصر الوظيفة الإدارية في أيدي السلطة التنفيذية وحدها في العاصمة دون وجود سلطات إدارية
أخرى مستقلة عنها ، بينما يتجه أسلوب اللامركزية الإدارية نحو توزيع الوظيفة
الإدارية ومشاركة هيئات وسلطات لامركزية ، و فيما يلي سنتناول بالدراسة المركزية
الإدارية ثم اللامركزية الإدارية وذلك في مبحثين .
المبحث الأول
المركزية
الإدارية
المركزية
الإدارية هي أول النظم التي اتبعتها الدول في الحكم والإدارة ، وتقوم المركزية على
أساس التوحيد و عدم التجزئة ، وفي المجال الإداري يقصد بها توحيد النشاط الإداري
أو الوظيفة الإدارية و حصرها في يد السلطات الإدارية المركزية أي في يد السلطة
التنفيذية الموجودة في العاصمة ، تقوم السلطة التنفيذية في هذا النظام بالسيطرة
على جميع الوظائف الإدارية من توجيه و تخطيط و رقابة و تنسيق ، وما على السلطة
الدنيا في هذا النظام إلا الإلتزام بالقرارات التي تصدر عن السلطة العليا و ما يساعد
على ذلك الترتيب الذي يسود السلطة التنفيذية و تقسيم الموظفين رؤساء ومرؤوسين إلى
درجات يعلو بعضها بعضاً في سلم إداري منتظم ، يخضع كل مرؤوس فيه لرئيسه خضوعاً
تاماً فينفذ أوامره و يعمل تحت إمرته و إشرافه و بتوجيهاته .
و
نشير هنا انه لا تعني المركزية أن تقوم السلطة التنفيذية في العاصمة بجميع الأعمال
في أنحاء الدولة ، بل تقتضي وجود فروع لهذه السلطة تكون تابعة للسلطة المركزية في
العاصمة ومرتبطة بها في مباشرة وظيفتها غير أن هذه الفروع لا تتمتع في ذلك بأي قدر
من الاستقلال .
أولا
: أركان المركزية الإدارية
تقوم
المركزية الإدارية على ثلاثة أركان هي : تركيز الوظيفة الإدارية في يد سلطات
الإدارة المركزية (الحكومة) ، التدرج الهرمي الإداري ، السلطة الرئاسية .
-
تركيز و حصر سلطة الوظيفة الإدارية في يد الإدارة المركزية
إن
من مقومات النظام الإداري المركزي هو حصر و تجميع الوظيفة الإدارية و تركيزها في
يد السلطة الإدارية المركزية في
الدولة
، بمعنى أنه تتركز في هذا النظام سلطة مباشرة الوظيفة الإدارية في يد السلطة
التنفيذية بالعاصمة بحيث تتركز فيها سلطة اتخاذ القرارات و تسيير المرافق العامة ،
و تعاونها في ذلك الهيئات التابعة لها في الأقاليم الأخرى تحت إشراف و رقابة
السلطة المركزية، بحيث لا توجد في هذا النظام أشخاص معنوية عامة محلية أو مرفقية
مستقلة عن السلطة المركزية .
-
التدرج الهرمي الإداري
إن
فكرة التدرج الهرمي الإداري تعني أن يأخذ الجهاز الإداري أو هيكل النظام الإداري
في الدولة و المتكون من مجموعة من الأجهزة و الوحدات الإدارية المختلفة أن يأخذ
شكل أو هيئة مثلث أو هرم مترابط و متتابع الدرجات و المستويات و الطبقات بحيث
ترتبط كل درجة من هذا السلم الإداري بالدرجة التي تليها مباشرة برابطة و علاقة
قانونية هي رابطة السلطة الإدارية ، بمعنى أن يقوم النظام المركزي على أساس التدرج
الهرمي في الجهاز الإداري ومقتضاه أن يخضع موظفي الحكومة المركزية بشكل متدرج و متصاعد
، تكون الدرجات الدنيا تابعة للأعلى منها تحت قمة الجهاز الإداري وهو الوزير .
و
للسلطات العليا حق إصدار الأوامر والتعليمات للجهات الدنيا ويخضع كل مرؤوس خضوعاً
تاماً ، ويتجه مجال الطاعة في داخل النظام المركزي إلى درجة كبيرة فالرئيس يباشر
رقابة سابقة ولاحقة على أعمال المرؤوس كما أن للرئيس صلاحية تعديل القرارات
الصادرة من مرؤوسيه وإلغائها بالشكل الذي يراه مناسباً .
لهذه
الدرجات تكون ما يسمى بنظام التسلسل الإداري الذي يبين التمايز بين طبقتي الرؤساء
والمرؤوسين ويبرز علاقة التبعية والسلطة الرئاسية .
-
السلطة الرئاسية :
تعرف
السلطة الرئاسية على أنها القوة التي تحرك السلم الإداري الذي يقوم عليه النظام
الإداري المركزي ، و مفهومها في علم الإدارة العامة و القانون الإداري هو حق و
سلطة إستعمال قوة الأمر و النهي من أعلى أي من طرف الرئيس الإداري المباشر و
المختص ، و واجب الطاعة و الخضوع و التبعية من طرف المرؤوس المباشر لهذا الرئيس .
تعتبر
السلطة الرئاسية ضمانه معترف بها
للرؤساء الإداريين ينضمها القانون فيوفر وحدة العمل وفعاليته واستمراريته، فهي
الوجه المقابل للتبعية الإدارية بحيث تتقرر بدون نص و بشكل طبيعي ، غير أنها من
جانب آخر ترتب مسؤولية الرئيس عن أعمال مرؤوسية ، بالتالي عدم إمكانية تهربه من
هذه المسؤولية و السلطة الرئاسية من أهم ركائز النظام المركزي ، إلا أنها سلطة
ليست مطلقة وليست على درجة واحدة من القوة فهي تتأثر بصاحب السلطة و مركزه في
السلم الإداري و بنوع الوظيفة التي يمارسها ،و هي الرئاسية تتحلل إلى مجموعة من
الاختصاصات بعضها يتعلق بشخص المرؤوس والآخر منها يتعلق بأعماله :
أ-
سلطة الرئيس على شخص مرؤوسيه
تتضمن
سلطة الرئيس على أشخاص مرؤوسه الكثير من الاختصاصات و الصلاحيات منها ما يتعلق بسلطته
في التعيين و الاختيار ، و سلطته في تكليف مرؤوسيه بأعمال معينة ، بالإضافة إلى
سلطة نقل الموظف وترقيته و سلطة التأديب التي قد تصل إلى حد العزل أو حرمان من بعض
الحقوق و المزايا الوظيفية ، و كل ذلك طبعا في حدود ما يسمح به القانون .
ب-
سلطة الرئيس على أعمال مرؤوسيه
تشمل
هذه السلطة في حق الرئيس في توجيه مرؤوسيه عن طريق إصدار الأوامر و التعليمات و التوجيهات
إليهم قبل ممارسة أعمالهم و سلطة مراقبة تنفيذهم لهذه الأعمال و التعقيب عليها
وتشمل هذه السلطات .
1-
سلطة الأمر :
يملك
الرئيس إصدار الأوامر والتعليمات ، ويعتبر اختصاصه هذا من أهم مميزات السلطة
الرئاسية ، ذلك أن إصدار الأوامر عمل قيادي له أهمية كبرى في سير الأعمال الإدارية
، و بصفة عامة نجد أن السلطة الرئاسية تتصف أساساً بأنها سلطة آمره
لكونها
تقوم على إصدار أوامر ملزمة للمرؤوسين .
2-
سلطة الرقابة و التعقيب
وسيلة
الرئيس في رقابته على مرؤوسيه تكمن في التقارير التي يقدمها الموظفين عن أعمالهم
بصورة دورية أو بواسطة التقارير التي يضعها المفتشون ويطلعون السلطة الرئاسية
عليها ، و قد يمارسها كذلك عن طريق الشكاوي التي يقدمها إليه الأفراد الذين أصابهم
الضرر نتيجة تصرفات مرؤوسيه .
ثانيا
:صور المركزية الإدارية : تتخذ المركزية الإدارية من الناحية
العملية صورتان : التركيز الإداري وعدم التركيز الإداري
-أولاً
: التركيز الإداري
هي
الصورة البدائية للمركزية الإدارية ، ويطلق عليها أيضاً المركزية المتطرفة أو
الوزارية أو المكثفة معناها أن تتركز سلطة اتخاذ القرارات في كل الشؤون الإدارية
بيد السلطة الإدارية المركزية و المتمثلة في الوزراء على مستوى العاصة العاصمة ،
بحيث لا يكون لأية سلطة أخرى حق تقرير أي أمر من الأمور ، إنما يتعين على كافة
الموظفين في الأقاليم الرجوع إلى الإدارة المركزية المختصة لإصدار القرار و ينحصر
دور الموظفين في الجهاز الإداري في تقديم المقترحات والآراء في المساءل المطروحة
عليهم و انتظار ما ما تقرره الإدارة المركزية بشأنها ، وتنفيذ هذه القرارات ، لا
شك أن هذه الصورة من التركيز الشديد تضر بمصالح الأفراد وتعرقل عمل الإدارة فمن
غير المتصور أن تتخذ جهة إدارية واحدة كافة القرارات في كل أنحاء الدولة وتكون هذه
القرارات ملائمة ومناسبة لظروف العمل الإداري و توفر حلاً لمشاكل الأفراد ، لذلك
هجرت أغلب الدول هذه الصورة من المركزية الإدارية نحو الصورة المعتدلة للمركزية
الإدارية و هي عدم التركيز الإداري .
-
عدم التركيز الإداري
يطلق
على هذه الصورة من المركزية الإدارية، أللاوزارية أو المركزية المعتدلة أو المخففة
و مقتضاها تخفيف العبء عن الحكومة و الإدراة المركزية بتخويل بعض الموظفين في
الأقاليم المختلفة سلطة البت في بعض الأمور ذات الطابع المحلي دون الحاجة للرجوع
للوزير المختص في العاصمة .
إلا
أن هذه الصورة من المركزية لا تعني استقلال هؤلاء الموظفين عن الإدارة المركزية ،
فهم خاضعون لسلطتها الرئاسية ولها أن تصدر إليهم القرارات الملزمة و لها أن تعدلها
أو تلغيها ، وكل ما في الأمر أن عدم التركيز الإداري يخفف من العبء على الوزارات
والإدارات المركزية من خلال بعض القرارات الإدارية التي يمكن أن تتخذ من ممثلي
الوزراء في الأقاليم بدلا من أن تتخذ من الوزراء أنفسهم و من ثم يختلف عدم التركيز
الإداري عن اللامركزية الإدارية إذ تتعدد السلطات الإدارية في اللامركزية الإدارية
نظراً لتعدد الأشخاص المعنوية ، وتختص كل سلطة بجانب من الوظيفة الإِدارية في
الدولة ، حيث يتم توزيع الاختصاصات على هذا الأساس.
و
على أي حال فإن هذه الصورة من المركزية أفضل من التركيز الإداري وهي مرحلة انتقال
صوب نظام اللامركزية الإدارية ، وهي الصورة الباقية في إطار نظام المركزية
الإدارية و لعل من أبرز وسائل تحقيق عدم التركيز الإداري نظام تفويض الاختصاص ،
الذي سنتناوله في هذا الجزء من الدراسة .
ثالثا
: تفويض الاختصاص
تستلزم
ضرورات العمل الإداري وحسن سير المرافق العامة أن يفوض بعض الموظفين المختصين بعض
أعمالهم إلى موظفين آخرين غالباً ما يكونون مرؤوسين بالنسبة لهم ، و يقصد بالتفويض
أن يعهد صاحب الاختصاص بممارسة جزء من اختصاصاته إلى أحد مرؤوسيه ، بشرط أن يسمح
القانون بمنح هذا التفويض و أن تكون ممارسة الاختصاص المفوض تحت رقابة الرئيس
الإداري صاحب الاختصاص الأصيل .
للتفويض
مزايا عدة فهو من جانب يخفف العبء عن الرئيس صاحب الاختصاص الأصيل ، فهو يقوم بنقل
جزء من اختصاصه في مسألة معينة إلى أحد مرؤوسيه أو جهة أو هيئة ما ، و يؤدي من جانب
آخر إلى تحقيق السرعة والمرونة في أداء الأعمال مما يسهل على الأفراد قضاء مصالحهم
ويدرب المرؤوسين على القيام بأعمال الرؤساء، فينمي فيهم الثقة والقدرة على
القيادة.
- شروط
التفويض
للتفويض
شروط أوردها الفقه و القضاء، يجب مراعاتها حتى يكون التفويض صحيحاً هي :
1-
التفويض لا يكون إلا بنص ، يلزم حتى يكون التفويض صحيحاً أن يسمح القانون بالتفويض
، فإذا منح القانون الاختصاص إلى جهة معينة ليس لهذه الجهة التنازل عن هذا
الاختصاص أو تفويضه إلى سلطة أخرى إلا إذا أجاز القانون ذلك.
2-
التفويض يجب أن يكون جزئياً ، فلا يجوز أن يفوض الرئيس الإداري جميع اختصاصاته لأن
هذا يعد تنازلاً من الرئيس عن مزاولة جميع أعماله التي أسندها إليه القانون .
3-
يبقى الرئيس المفوض مسؤولاً عن الأعمال التي فوضها بالإضافة إلى مسؤولية المفوض
إليه ، تطبيقاً لمبدأ أن التفويض في السلطة لا تفويض في المسؤولية .
و المرؤوس
المفوض إليه لا يسأل عن تصرفاته بشأن السلطات المفوضة إليه إلا أمام رئيسه المباشر
الذي قام بالتفويض و لا تنصرف المسؤولية إلى أعلى منه و فقاً لمبدأ وحدة الرئاسة و
الأمر .
4-
لا يجوز للمفوض إليه أن يفوض غيره ، فالتفويض لا يتم إلا لمرة واحدة، ومخالفة هذه
القاعدة تجعل القرار الإداري الصادر من المفوض إليه الثاني معيباً بعدم الاختصاص .
5-
التفويض مؤقت و قابل للرجوع فيه من جانب الرئيس لأن الأصل هو عدم التفويض و الاستثناء
هو التفويض.
و تثار
بشأن التفويض مشكلة سلطة الجهة المفوضة " بكسرلواو " على اختصاصات
المفوض إليه " المرؤوس" فهل للسلطة صاحبة الاختصاص الأصلي أن تلغي
قرارات السلطة المفوض إليها .
ذهب جانب
من الفقهاء إلى عدم السماح بتوجيه تعليمات إلى المرؤوسين تتعلق بالاختصاص المفوض
إليهم على أساس أن الموظف الذي قام بالتفويض لا يعتبر رئيسياً إدارياً بالنسبة
للقرارات الصادرة طبقاً للتفويض على أساس أن المرؤوس يعتبر كأنه الرئيس نفسه
وعندئذ فإن قراراته واجبة الاحترام.
بينما ذهب
جانب آخر من الفقهاء إلى أن الأصيل يبقى له الحق في التعقيب على القرارات الصادرة
عن المفوض إليه إذا كان الأخير مرؤوساً له ، لأن التفويض لا يقطع العلاقة الرئاسية
بين الرئيس والمرؤوس ولا يحول دون ممارسة الرئيس لاختصاصه في التوجيه والرقابة
السابقة واللاحقة على أعمال مرؤؤس.
و قد يحصل
بعض الخلط بين التفويض والحلول لأن الاثنين يساهمان في تسهيل سير العمل الإداري
وضمان سير المرافق العامة بانتظام واطراد كما أن كل منهما يعني ممارسة أحد
الموظفين لاختصاصات موظف آخر .
إلا أن
هناك الكثير من أوجه الاختلاف بين الحلول والتفويض فالحلول يكون في حالة غياب صاحب
الاختصاص الأصيل أياً كان سبب الغياب اختيارياً كما في حالة الإجازة أو إجبارياً
كما في حال المرض فيحل محل الموظف في ممارسة هذه الاختصاصات من حدده المشرع. أما
في حالة التفويض فإن الرئيس المفوض يكون حاظراً وليس غائباً .
كما أن
التفويض يتحقق بقرار يصدر من الرئيس المفوض إلى المفوض إليه في حين لابد للحلول أن
يقترن بنص وأن تكون أسبابه صحيحة ويصبح الحلول مستحيلاً إذا لم ينظمه المشرع .
وفي تفويض الاختصاص يأخذ القرار الصادر درجة
المفوض إليه ، أما في الحلول فتكون القرارات الصادرة في مرتبة قرارات الأصيل
الغائب .
و في
التفويض يكون الرئيس المفوض مسؤولاً عن أخطاء المفوض إليه لأن الرئيس يمارس
الرقابة الرئاسية على المفوض إليه بينما لا يكون الأصيل الغائب مسؤولاً عن أخطاء
من حل محله لأنه لا يملك أي سلطة رئاسية بالنسبة لتصرفات الأخير ولأن مصدر سلطته
القانون وليس الأصيل وحيث توجد السلطة توجد المسؤولية .
و من
الملاحظ أن تفويض الاختصاص لا يعدو أن يكون تخفيفاً عن كاهل الرؤساء ومساعدتهم في
تسيير أعمالهم وهذا الغرض لا يجعل المرؤوس ممارساً لاختصاص مانع للتعقيب والرقابة
، ونرى أنه لا مانع من قيام الرئيس المفوض بمراجعة قرارات مرؤوسيه وتوجيههم من
خلال إصدار الأوامر والتعليمات التي تتعلق بالاختصاص المفوض ليطمئن إلى سلامة العمل
من الناحية القانونية ، خاصة وإن مسؤولية الرئيس المفوض تبقى قائمة عما قام
بتفويضه من اختصاص ، لأن لا تفويض في المسؤولية كما بينا سابقاً .
- أنواع
التفويض : التفويض على نوعين " تفويض اختصاص و تفويض توقيع " :
1- تفويض
الاختصاص :
هذا النوع
من التفويض ينقل السلطة بأكملها إلى المفوض إليه ، وهذا يمنع الأصيل المفوض من
ممارسة الاختصاص الذي تم تفويضه أثناء سريان التفويض و في هذه الصورة من التفويض
تكون قرارات المفوض إليه في نطاق التفويض منسوبه إلى المفوض إليه و تأخذ مرتبة
درجته الوظيفية ، و يوجه تفويض الاختصاص إلى المفوض إليه بصفتة لا بشخصه فلا ينتهي
التفويض بشغل موظف آخر لوظيفة المفوض إليه.
2-تفويض
التوقيع :
و هو
تفويض شخصي يأخذ بعين الاعتبار شخصية المفوض إليه ، فهو ينطوي على ثقة الرئيس به
ومن ثم فهو ينتهي بتغير المفوض أو المفوض إليه ، كما أن هذا التفويض يسمح للمفوض
إليه بممارسة الاختصاصات المفوضة باسم السلطة " بكسرالولو " ولا يمنع
ذلك من ممارسة الرئيس المفوض ذات الاختصاص رغم التفويض كما أن القرارات الصادرة في
نطاق التفويض تأخذ مرتبة قرارات السلطة المفوضة .
3- التفويض
والحلول :
يقتصر
بالحلول أن يصبح صاحب الاختصاص الأصيل عاجزاً لسبب من الأسباب عن ممارسة اختصاصه
كأن يصاب بعجز دائم أو بمرض أو غيره ، فيحل محله في مباشرة كافة اختصاصاته موظف
آخر حدده القانون سلفاً، و قد يحصل الحلول بان تحل إحدى الجهات الإدارية محل جهة
إدارية أخرى
رابعا : تقييم
المركزية الإدارية
درج بعض
الفقهاء على إبراز مزايا النظام المركزي بينما ذهب البعض نحو إبراز عيوبه ، ونعرض
فيما يلي أهم تلك المزايا والعيوب
- مزايا
المركزية الإدارية :-
1- النظام
المركزي يقوي سلطة الدولة ويساعدها في تثبيت نفوذها في كافة أنحاء الدولة ، ولا شك
أن هذا النظام له ما يبرره في الدول الناشئة حديثاً ، والتي تحتاج لتقوية و تدعيم لوحدتها.
2- يؤدي
تطبيق نظام المركزية الإدارية إلى تحقيق وحدة أسلوب و نمط الوظيفة الإدارية في
الدولة كما يؤدي إلى ثبات و إستقرار الإجراءات الإدارية و دقتها كما يساهم هذا
النظام في القضاء على سبب من أسباب ظاهرة البيروقراطية المتمثل في كثرة الإجراءات
3- تحقيق
العدل و المساواة في المجتمع لإشراف الحكومة المركزية على المرافق العامة و نظرتها
الشمولية البعيدة عن المصالح المحلية.
4-
المركزية أسلوب ضروري لإدارة المرافق العامة السيادية أو القومية التي لا يتعلق
نشاطها بفئة معينة أو إقليم معين كمرفق الأمن أو الدفاع أو المواصلات .
5-
المركزية تؤدي إلى توحيد النظم و الإجراءات المتبعة في كافة أنحاء الدولة كونها
تتأتى من مصدر واحد ، مما يمكن الموظفين من الإلمام بكافة الأوامر و التعليمات
اللازمة لتنفيذ الوظيفة الإدارية .
6- يؤدي
نظام المركزية الإدارية إلى تحقيق الإقتصاد و توفير في الأموال و موارد الدولة و
يساعد على عدم الإسراف و التبذير في الإنفاق العام .
- عيوب المركزية الإدارية :-
1- يؤدي هذا النظام إلى إشغال الإدارة المركزية
أو الوزراء بمسائل قليلة الأهمية على حساب المهام الأكثر أهمية في رسم السياسة
العامة لوزاراتهم .
2-
المركزية تؤدي إلى زيادة الروتين والبطء في اتخاذ القرارات الإدارية المناسبة وفي
الوقت المناسب ، لاستئثار السلطة المركزية بسلطة اتخاذ كافة القرارات في الدولة
وبعد مصدر القرار في أكثر الأوقات عن الأماكن المراد تطبيق القرار فيها ، وغالباً
ما تأتي هذه القرارات غير متلائمة مع طبيعة المشكلات المراد حلها .
3-
المركزية الإدارية لا تتماشى مع المبادئ الديمقراطية القائلة بضرورة أن تدار
الوحدات المحلية من خلال سكان هذه الوحدات عن طريق مجالس منتخبة من بينهم .
4-
المركزية الإدارية وبسبب تركز السلطة بيد الوزراء وفئة قليلة من الرؤساء
والإداريين في العاصمة تؤدي إلى قتل روح المثابرة والإبداع لدى الموظفين الآخرين
لأن دورهم ينحصر بتنفيذ الأوامر والتعليمات الصادرة من السلطة المركزية ، وعدم
مشاركتهم فيها .
- السلطة
الإدارية المركزية في النظام الإداري الجزائري :
تتمثل
السلطات الإدارية المركزية الجزائرية التي لها الصفة القانونية لإتخاذ القرارات
الإدارية النهائية بخصوص مسائل الوظيفة الإدارية بإسم و لحساب الدولة الجزائرية
تتمثل في رئيس الجمهورية في حدود إختصاصاته و وظائفه الإدارية فقط يعاونه في ذلك
أجهزة تنفيذية و إستشارية تابعة له و خاضعة لسلطاته الرئاسية المباشرة و تتمثل تلك
الهيئات في رئاسة الجمهورية و رئاسة الحكومة و الوزاراء كل في حدود إختصاصات
وضائفه الوزارية و يساعد كل وزير في إختصاصاته المركزية أجهزة إدارية و إستشارية و
تنفيذية تابعة له و خاضعة لسلطاته الرئاسية كما تتمثل سلطات الإدارة المركزية
الجزائرية في الولاة في حدود إختصاصاتهم الإدارية المركزية .
- سلطات
و إختصاصات رئيس الجمهورية الإدارية :
يعتبر
رئيس الجمهورية رئيس السلطة التنفيذية يموجب الدساتير الصادرة إلى حد الآن ، ذلك
أن النظام السياسي الجزائري كان نظاما دستوريا مغلقا في ظل دستور 1963 و دستور
1976 و نظاما شبه رئاسي في ظل دستور 1989 و دستور 1996 ، و عليه فرئيس الجمهورية
في نطاق وظائفه و إختصاصاته الإدارية يعد الرئيس الإداري الأعلى في بناء و هيكل
النظام الإداري الجزائري إذ يملك حق و سلطة إصدار القرارات الإدارية الباتة و
النهائية بإسم الدولة الجزائرية و لحسابها تكون نافذة على مستوى كل الإقليم
الجزائري .
إختصاصات
و وظائف رئيس الجمهورية :
يقوم رئيس
الجمهورية في النظام الدستوري الجزائري بمهام و مسؤوليات كبرى ، إذ يملك صفة و
سلطة إصدار القرارات
الإدارية
التنظيمية العامة و القرارات الإدارية الفردية لما يتعلق الأمر بالوظيفة الإدارية
و في جميع الموضوعات الإدارية و ذلك في نطاق الإختصاصات الإدارية المقررة له بنص
الدستور و العرف الدستوري و تتمثل هذه الإختصاصات في :
1-
الوظيفة الإدارية التنظيمية :
إن رئيس
الجمهورية مسؤول عن القيام بالسلطة و الوظيفة التنظيمية للنظام الإدارية الجزائري
بإعتباره القائد الإداري للوظيفة التنفيذية في الدولة فهو المسؤول عن إنشاء
الأجهزة و المؤسسات و المرافق الإدارية المركزية في الدولة و تحديد إختصاصاتها و
نظامها القانوني و تحديد علاقاتها القانونية المختلفة سواء فيما بينها أو بين
المواطنين و الدولة كما يضطلع رئيس الجمهورية بإصدار القرارات التنظيمية التي
يصدرها في شكل مراسيم أو لوائح إدارية لتنفيذ القوانين .
2- سلطة و
وظيفة التعيين :
من
إختصاصات و سلطات رئيس الجمهورية الإدارية ، سلطة التعيين للموظفين السامين
المدنيين منهم و العسكريين و ذلك بواسطة مراسيم ، فرئيس الجمهورية في النظام
الجزائري هو الذي يحوز الصفة القانونية لإستعمال سلطة تعيين كبار الموظفين.
3- وظيفة
حفظ النظام العام و الأمن العام و الصحة العامة و الآداب العامة في الدولة :
و هذا
الإختصاص مقرر في النظام الجزائري مثل النظام الفرنسي بموجب العرف الدستوري فرئيس
الجمهورية تبعا لذلك يحوز الصفة القانونية في إستعمال سلطة إصدار القرارات الإدارية
التنظيمية المتعلقة بمرفق و وظيفة حفظ النظام العام و هي ما يعرف بالضبط الإداري
أو البوليس الإداري .
4- وظيفة
التنسيق :
يعتبر
رئيس الجمهورية المسؤول المختص بإقامت و تتحقيق عملية تنسيق أعمال الوظيفة
الإدارية على المستوى المركزي الأعلى للإدارة العامة الجزائرية .
الأجهزة و
وحدات الإدارية المساعدة لرئيس الجمهورية :
يساعد
رئيس الجمهورية في آداء مهامه بصفته الرئيس الأعلى للإدارة المركزية ، وحدات
إدارية تابعة و مساعدة له كما أن هناك هيئات إستشارية تساعده في القيام بمهامه من
بينها الوزراء فالوزير بإعتباره عضوا من أعضاء السلطة التنفيذية المسؤولة عن
الوظيفة التنفيذية صفتان :
- الصفة
السياسية :بإعتباره عضوا في مجلس الوزراء أو مجلس الحكومة .
- الصفة
الإدارية :بإعتباره عضوا إداريا لأنه الرئيس الإداري لمجموعة المرافق و
المؤسسات و الأجهزة الإدارية المكونة للوزارة التي يشرف عليها فالوزير يعد الرئيس
الإداري الأصيل ، و صاحب الإختصاص العام في شؤون الوظيفة الإدارية المتعلقة بتسيير
وزارته و له سلطة إتخاذ القرارات الإدارية و التصرفات و كافة الأعمال القانونية و
المادية بإسم و لحساب الدولة في نطاق الإختصاص الوظيفي للوزارة التي يشرف عليها .
إختصاصات
و وظائف الوزير من الناحية الإدارية :
- يقوم في
نطاق الإختصاص الوظيفي لوزارته بالتنظيم الداخلي للوزارة و ضمان حسن سيرها و هو في
سبيل ذلك مخول بإصدار القرارات الإدارية التنظيمية و كافة إجراءات التنظيم الدخلي
.
- الوزير
هو الرئيس الإداري المركزي المختص و صاحب الصفة القانونية في ممارسة السلطة الرئاسية
.
المبحث الثاني
اللامركزية
الإدارية
يقوم هذا
النظام على أساس توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومية المركزية في العاصمة وبين أشخاص
الإدارة المحلية في الأقاليم
التي تتمتع
بالشخصية المعنوية المستقلة ، مع خضوعها لرقابة و إشارف الإدارة أو الحكومة المركزية
و ذلك في إطار ما يعرف بالرقابة الوصائية .
ففي هذا
النظام تتمتع السلطات المحلية بقدر من الاستقلال في ممارسة اختصاصاتها بحيث تحتفظ
الإدارة المركزية بإدارة بعض المرافق العامة السيادية أو القومية و تمنح الأشخاص
المعنوية المحلية سلطة إنشاء و إدارة بعض المرافق العامة ذات الطابع المحلي.
بالتالي
تظهر في هذا النظام إلى جانب الدولة أو الإدارة المركزية أشخاص معنوية محلية أو
مرفقية يطلق عليها بالإدارة اللامركزية أو السلطات الإدارية اللامركزية.
أولا : صور
اللامركزية الإدارية : هناك صورتان أساسيتان للامركزية
الإدارية " اللامركزية المحلية أو الإقليمية ، واللامركزية المصلحية أو
المرفقية " .
-
اللامركزية الإقليمية أو المحلية:
معناها أن
تمنح السلطات المركزية إلى جزء من إقليم الدولة جانبا من اختصاصاتها في إدارة
المرافق و المصالح المحلية بعد منحها الشخصية المعنوية و الاستقلال المالي و الإداري
تستند هذه الصورة إلى فكرة الديمقراطية التي تقتضي إعطاء سكان الوحدات المحلية
الحق في مباشرة شؤونهم و تسيير مرافقهم بأنفسهم عن طريق مجالس منتخبة منهم .
تقوم
اللامركزية الإقليمية أو المحلية على ثلاث أركان :
1- وجود
مصالح محلية أو إقليمية متميزة :
يجب من
خلال النظام اللامركزي أن تكون هناك مصالح و حاجيات خاصة ببعض المناطق الجهوية
يحسن ترك أمر إشباعها إلى أبناء كل منطقة و في جانب ذلك هناك بعض المرافق تمثل
مصالح وطنية أي على مستوى الدولة .
إن وجود
مجموعة مصالح جماعية جماعية مشتركة و مترابطة متميزة عن مجموعة المصالح العامة
الوطنية محددة في نطاق واضح إقليميا إذ ترتكز سياسة اللامركزية على توزيع متزن
للصلاحيات و المهام حسب تقسيم منطقي للمسؤولية داخل نطاق وحدة الدولة فعلى
البلديات و الولايات حل مشاكلها الخاصة بها و على السلطة المركزية البت في القضايا
ذات الأهمية الوطنية و من هنا ينبغي لللامركزية أن تخول الولايات و البلديات كامل
الصلاحيات لحل المشاكل ذات المصلحة المحلية و الجهوية التي بإمكانها حلها و تشمل
هذه الصلاحيات الميادين المختلفة و المشرع ( البرلمان )هو المختص الوحيد لتحديد
نطاق و حجم المصالح الإقليمية و المصالح الوطنية و هو الذي يحدد العلاقة بين هذه
المصالح المختلفة .
بمعنى يتم
منح الشخصية المعنوية للوحدات المحلية لإعتبارات إقليمية أو محلية ،لأنه من الأفضل
أن تباشرها هيئات محلية معينة مع إسناد إدارتها إلى سكان هذه الوحدات أنفسهم ، و
يتم تحديد اختصاصات الهيئات المحلية بقانون و لا يتم الانتقاص منها إلا بقانون آخر
، وهي تشمل مرافق متنوعة و تتضمن كافة الخدمات التي تقدم كمرفق الصحة و التعليم و الكهرباء
و الماء و غيرها .
2- يتولى
سكان الوحدات المحلية إدارة هذه المرافق :
يجب أن
يتولى سكان الوحدات المحلية إدارة هذا النوع من المرافق بأنفسهم و ان يتم ذلك
باختيار السلطات المحلية من هؤلاء السكان و ليس عن طريق الحكومة أو الإدارة
المركزية ... ويذهب أغلب الفقهاء إلى ضرورة أن يتم اختيار أعضاء المجالس المحلية
عن طريق الانتخابات تأكيداً لمبدأ لديمقراطية حيث ذهب الأستاذ PENOIT إلى القول بأن اللامركزية هي الديمقراطية كأعضاء المجالس الشعبية
البلدية ، و إذا كان الإنتخاب هو الأصل فإنه ليس هناك مانع من مشاركة أعضاء
معينين ضمن هذه المجالس لتوفير عناصر ذات خبرة و كفاءة مثل الوالي بشرط أن تبقى
الأغلبية للعناصر المنتخبة ،خاصة و إن الانتخاب يتطلب قدر كبير من الوعي والثقافة
مما لا يتوفر غالباً في سكان الوحدات المحلية .
3-
استقلال الوحدات المحلية :
إذا كان
من الضروري أن يكون اختيار أعضاء المجالس المحلية عن طريق سكان هذه الوحدات فإن
الأكثر أهمية أن تستقل الهيئات اللامركزية في مباشرة عملها عن السلطة المركزية ،
فالمرافق اللامركزية لا تخضع لسلطة رئاسة أعلى ، إلا أن ذلك لا يعني الاستقلال
التام للهيئات المحلية عن السلطات المركزية ، فالأمر لا يعدو أن يكون الاختلاف حول
مدى الرقابة التي تمارسها السلطات المركزية على الهيئات المحلية في النظم
اللامركزية إذ لابد من تمتع هذه الهيئات باستقلال كافٍ في أدائها لنشاطها ، و قد أطلق الفقهاء على الرقابة التي تمارسها
السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية الوصاية الإدارية.
- اللامركزية المرفقية:
يجد
المشرع في أحيان كثيرة أنه من الضروري أن يمنح بعض المشاريع و المرافق و المصالح
العامة الشخصية المعنوية و قدر من الاستقلال عن الإدارة المركزية مع خضوعها
لإشرافها ، كمرفق البريد و الكهرباء و الإذاعة ... ، لتسهيل ممارستها لنشاطاتها
بعيداً عن التعقيدات الإدارية .
فتمارس
اللامركزية المرفقية نشاطاً واحداً أو أنشطة متجانسة كما هو الحال في الهيئات
والمؤسسات العامة على عكس اللامركزية المحلية التي تدير العديد من المرافق أو
الأنشطة غير المتجانسة ، و لا يستند هذا الأسلوب على فكرة الديمقراطية إنما هي
فكرة فنية تتصل بكفاءة إدارة المرفق و على ذلك ليس هناك حاجة للأخذ بأسلوب
الانتخابات في اختيار رؤساء أو أعضاء مجالس إدارة هذه الهيئات العامة و ينبغي الحرص دائما على أنً تكون ممارسة هذه
المؤسسات لنشاطها ضمن الحدود و الاختصاصات التي أجازها و لا يمكن مباشرة نشاط آخر
أو التوسيع من اختصاصاتها .
ثانيا : تقييم
اللامركزية الإدارية
نظام
اللامركزية الإدارية له الكثير من المزايا إلا أن من الفقهاء من أبرز له بعض
العيوب وهو ما نبينه في هذه الدراسة:
- مزايا اللامركزية الإدارية :
- مزايا اللامركزية الإدارية :
1- يؤكد
المبادئ الديمقراطية في الإدارة ، لأنه يهدف إلى اشتراك الشعب في اتخاذ القرارات
وإدارة المرافق العامة المحلية .
2- يخفف
العبء عن الإدارة المركزية ، إذ أن توزيع الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية
والهيئات المحلية أو المرفقية يتيح للإدارة المركزية التفرغ لأداء المهام الأكثر
أهمية في رسم السياسة العامة وإدارة المرافق القومية .
3- النظام
اللامركزي أقدر على مواجهة الأزمات والخروج منها . سيما وأن الموظفين في الأقاليم
أكثر خبرة من غيرهم في مواجهة الظروف والأزمات المحلية كالثورات واختلال الأمن ،
لما تعودوا عليه وتدربوا على مواجهته وعدم انتظارهم تعليمات السلطة المركزية التي
غالباً ما تأتي متأخرة .
4- تحقيق
العدالة في توزيع حصيلة الضرائب وتوفير الخدمات في كافة أرجاء الدولة ، على عكس
المركزية الإدارية حيث تحظى العاصمة والمدن الكبرى بعناية أكبر على حساب المدن
والأقاليم الأخرى .
5- تقدم
اللامركزية الإدارية حلاً لكثير من المشاكل الإدارية والبطء والروتين والتأخر في
اتخاذ القرارات الإدارية وتوفر أيسر السبل في تفهم احتياجات المصالح المحلية وأقدر
على رعايتها .
- عيوب
اللامركزية الإدارية :-
1- يؤدي
هذا النظام إلى المساس بوحدة الدولة من خلال توزيع الوظيفة الإدارية بين الوزارات
والهيئات المحلية .
2- قد
ينشأ صراع بين الهيئات اللامركزية والسلطة المركزية لتمتع الاثنين بالشخصية
المعنوية ولأن الهيئات المحلية غالباً ما تقدم المصالح المحلية على المصلحة العامة
.
3- غالباً
ما تكون الهيئات اللامركزية أقل خبرة ودراية من السلطة المركزية ومن ثم فهي أكثر
إسرافاً في الإنفاق بالمقارنة مع الإدارة المركزية .
ولا شك أن
هذه الانتقادات مبالغ فيها إلى حد كبير ويمكن علاجها عن طريق الرقابة أو الوصايا
الإدارية التي تمارسها السلطة المركزية على الهيئات اللامركزية والتي تضمن وحدة
الدولة وترسم الحدود التي لا تتجاوزها تلك الهيئات وفي جانب آخر يمكن سد النقص في
خبرة الهيئات اللامركزية من خلال التدريب ومعاونة الحكومة المركزية مما يقلل من
فرص الإسراف في النفقات والأضرار بخزينة الدولة.
ويؤكد ذلك
أن اغلب الدول تتجه اليوم نحو الأخذ بأسلوب اللامركزية الإدارية على اعتبار أنه
الأسلوب الأمثل للتنظيم الإداري .
ثالثا : الوصاية
الإدارية
أطلق جانب
من الفقه على الرقابة التي تمارسها السلطات المركزية على الهيئات اللامركزية مصطلح
الوصاية الإدارية إلا إن هذا المصطلح
منتقد عند جانب آخر من الفقهاء ويرون أن يستبدل بمصطلح الرقابة الإدارية و ذلك
لوجود اختلاف بين المراد بالوصاية في القانون الخاص ، وبين الوصاية الإدارية في
القانون العام، فالأولى تتعلق بحماية الأفراد ناقصي الأهلية أما الوصايا الإدارية
فتترتب على الهيئات المحلية، وهذه الهيئات تتمتع بأهلية كاملة بصفتها شخصية معنوية
معتبرة .
و نرى
إزاء هذا الاختلاف البين أن مصطلح الرقابة الإدارية هو الأجدر على وصف العلاقة بين
السلطة المركزية والهيئات المحلية ، فهو
وسيلة فنية تقوم على أساس و في إطار مبدأ وحدة الدولة الدستورية و السياسية و من
ثم يتحتم وجود نظام الرقابة الوصائية الإدارية التي تمارسها الإدارة المركزية في حدود
القانون فقط و ذلك من أجل الحفاظ على وحدة الدولة الدستورية و السياسية من مخاطر
الخروج عنها و تعريض كيان الدولة للإنهيار .
فإذا كان
النظام الإداري اللامركزي يقوم على أساس تفرغ الهيئات الإدارية اللامركزية بتسيير
الشؤون اليومية اللازمة لإشباع الحاجات العامة المحلية للمواطنين كما يحقق المصلحة
العامة في كافة المجالات و من ثم كان حتما و جود نظام الرقابة الإدارية الوصائية
من أجل ضمان الحفاظ على شرعية أعمال و تصرفات الأجهزة و السلطات الإدارية
اللامركزية و عدم خروجها و تناقضها مع المصلحة العليا للدولة و مقتضيات المرافق
السيادية ، كما تستهدف الرقابة الإدارية الوصائية على الهيئات و السلطات الإدارية المركزية ضمان الحفاظ على
إقامت و تحقيق التوازن و التوفيق بين المصلحة العامة الوطنية و بين المصالح العامة
الجهوية و المحلية على أن لا يؤدي ذلك إلى إعطاء أي إستقلال ذاتي للجماعات المحلية
.
التمييز
بين الوصاية الإدارية والسلطة الرئاسية
الرقابة
الإدارية في النظام اللامركزي تختلف عن السلطة الرئاسية التي تعتبر أحد عناصر
المركزية الإدارية , فالسلطة الرئاسية كما سبقت الإشارة علاقة التبعية والتدرج
الرئاسي بين الموظف ورئيسه . أما في النظام اللامركزي فإن الموظفين في الدوائر
والهيئات المحلية لا يدينون بالطاعة لأوامر السلطة المركزية على خلاف الأمر في
السلطة الرئاسية ، لأن هذه الهيئات تتمتع بشخصية معنوية تجعلها بمنأى عن الخضوع
التام لتوجيهات السلطة المركزية ، ولكنها لا تتخلى عن الرقابة اللاحقة التي
تمارسها على أعمال الهيئات المحلية .
ولا يمكن
اعتبار هذا الاستقلال منحه من الهيئات المركزية بل هو استقلال مصدره القانون أو
الدستور ويقود هذا الاستقلال إلى أعضاء الرئيس الذي يملك الوصايا من المسؤولية
المترتبة من جراء تنفيذ المرؤوس لتوجيهاته إلا المرؤوس لتوجيهاته غلا في الأحوال
التي يحددها القانون.
كما تختلف
( الوصاية الإدارية ) عن السلطة الرئاسية في أنه لا يجوز للسلطة المركزية تعديل
القرارات التي تصدرها الهيئات المحلية وكل ما تملكه توافق عليها بحالتها أو
ترفضها.
فإن حاولت
السلطة المركزية فرض رئاستها على المرافق اللامركزية بالتعرض لقراراتها بالتعديل
أو إلغائها في غير الحدود القانونية كان لهذه الأخيرة الاعتراض على ذلك .
وفي ذلك
ورد في حكم لمحكمة القضاء الإداري المصري " إن من المسلم به فقهاً وقضاء إن
علاقة الحكومة المركزية بالمجالس البلدية والقروية إن هي إلا وصاية إدارية وليست
سلطة رئاسية ، وبناء على ذلك فإن الأصل إن وزير الشؤون البلدية والقروية لا يملك
بالنسبة لقرارات هذا المجلس سوى التصديق عليها كما هي ، أو عدم التصديق عليها كما
هي ، دون أن يكون له حق تعديل هذه القرارات".
وأخيراً
فإن سلطة الوصايا تملك الحلول محل الوحدات المحلية عندما تهمل الأخيرة في ممارسة
اختصاصاتها أو تخل بالتزاماتها فترفض اتخاذ إجراء معين كان الواجب عليها طبقاً
للقوانين واللوائح ، حتى لا يتعطل سير المرافق العامة تحل السلطة المركزية محل
الوحدات اللامركزية لتتخذ الإجراء المطلوب وذلك باسم الوحدات اللامركزية ولحسابها.
لخطورة هذه السلطة وحتى لا تتعسف السلطة
المركزية في ممارسة حق الحلول ، درج القضاء على القول بضرورة وجود نص قانوني صريح
يلزم الوحدة اللامركزية بالقيام بالعمل أو بإجراء التصرف وامتناعها عن ذلك ، وقيام
السلطة الوصايا بتوجيه إنذار مكتوب إلى الوحدة اللامركزية الممتنعة تدعوها إلى
وجوب القيام بالعمل أو الإجراء الذي يفرضه القانون
طبيعة
نظام الرقابة الإدارية الوصائية :
تتميز
الرقابة الإدارية الوصائية بأنها رقابة مشروعية فقط ، أي أن تحديد نطاق هذه
الرقابة و أهدافها و وسائلها و إجراءاتها و السلطات الإدارية المختصة من القيام
بها لابد أن يتم بواسطة القوانين و النصوص التي تتمثل في النظام الإداري لاسيما
التشريعات المنشئة و المنظمة للهيئات و الوحدات الإدارية اللامركزية الإقليمية مثل
قانون البلدية و قانون الولاية و ذلك تطبيقا لقاعدة " لا وصاية إلا بنص
" .
إن
السلطات الإدارية المركزية التي تختص في الرقابة الإدارية الوصائية على الهيئات و
المؤسسات الإدارية المركزية لا بد أن تكون محددة على سبيل الحصر في القانون ، و
هكذا تحدد التشريعات المتعلقة بتنظيم العلاقة بين السلطات الإدارية المركزية و السلطات
اللامركزية في النظام الإداري الجزائري تحددها و تحصرها في رئيس الجمهورية ،
الوةزراء كل في حدود إختصاص وزارته ، و الولاة، كما أن الإمتيازات و وسائل الرقابة
الإدارية الوصائية محددة على سبيل الحصر في القوانين المنشئة لهذه الهيئات فلا
يجوز للسلطات الإدارية المركزية الوصية أن تستخدم و سائل أخرى للرقابة غير تلك
الوسائل المحددة في القوانين.
إن معنى
الرقابة الوصائية هخي رقابة شرعية فقط عكس الرقابة الإدارية الرئاسية التي هي
رقابة فعلية ، كما تمتاز الرقابة الإدارية الوصائية بأنها رقابة إستثنائية تمارس
في حدود النص القانوني فقط لأن الهيئات اللامركزية مستقلة عن السلطات المركزية و
ذلك عن طريق منحها الشخصية القانونية و ينتج من هذه الميزة للرقابة الإدارية
الوصائية النتائج التالية :
- عدم
جواز التوسع في تفسير النصوص القانونية المنظمة للرقابة الإدارية الوصائية .
- عدم
جواز تدخل السلطات الإدارية المركزية في شؤون الهيئات و المؤسسات الإدارية
المركزية .
- عدم
جواز حلول السلطات الإدارية المركزية الوصية محل السلطات اللامركزية في القيام
بأعمالها و لذلك لا يجوز للسلطات الإدارية المركزية الوصية أن تعدل بالزيادة أو
بالنقصان في القرارات أو التصرفات القانونية الصادرة من السلطات الإدارية
اللامركزية وقت التصديق عليها في الحالات التي يشترط ضرورة الحصول على مصادقة
السلطات الإدارية المركزية .
إن نفاذ و
سريان القرارت الإدارية و العقود الإدارية و كافة التصرفات القانونية الصادرة من
السلطات الإدارية اللامركزية المختصةن أو بطلانها يكون من تاريخ إصدارها من هذه
السلطات الإدارية اللامركزية لا من تاريخ المصادقة عليها .
مظاهر
سلطات و إمتيازات رقابة الوصاية الإدارية :
تتمتع
السلطات الإدارية المركزية الوصائية ببعض الإمتيازات منها :
- قد
تكون هذه الرقابة على اشخاص بعض الأعضاء القائمين بإدارة الإدارة اللامركزية مثل
تعيين بعض أعضائها أو نقلهم و الرقابة على أعمالهم و أبرز مثال على ذلك في النظام
الإداري الجزائري هو مركز الوالي و المديرين التنفيذيين على مستوى الولاية .
- حق
السلطات الإدارية المركزية في دعوة المجالس الشعبية المسيرة للهيئات و المؤسسات
الإدارية اللامركزية إلى دورات إستثنائية غير عادية .
- حق سلطة
الإدارة المركزية الوطنية في حل المجالس الشعبية المنتخبة المكونة لهيئة و إدارة
المؤسسات اللامركزية و ذلك في حدود القانون فقط .
- حق و
سلطة الإدارة المركزية في تقرير و صرف إعتمادات مالية لصالح الهيئات و المؤسسات
الإدارية اللامركزية في حالة عجزها عن تغطية نفقاتها اللازمة لإشباع الحاجات
العامة المحلية .
- حق و سلطة الإدارة
المركزية في الإطلاع الدائم و المستمر على أعمال و تصرفات المؤسسات الإدارية
اللامركزية بإنتظام كما يجب عليها رفع محاضر جلساتها و مداولاتها إلى السلطات
المركزية للإطلاع عليها .
ليست هناك تعليقات :
إرسال تعليق